26 лет земельной реформы: стакан наполовину пуст или полон?

"О земельной реформе". Несмотря на столь длительный срок, реформа все еще далека от завершения: рынка земли сельскохозяйственного назначения не существует, значительная часть рынка аренды находится в тени, а несколько категорий земли не имеют четкого правового статуса, или же используются непрозрачным путем. Неэффективное управление земельными ресурсами мешает реализации конкурентных преимуществ Украины и уменьшает ее привлекательность для иностранных инвестиций в сельское хозяйство и другие отрасли экономики. Полноценная реализация потенциала сельскохозяйственного сектора, особенно потенциала малых и средних производителей, возможна только при условии, что долгосрочные права на землю являются защищенными и их легко можно передавать. Поскольку Украина является одним из главных экспортеров агропродовольственной продукции в мире, качество управления земельными ресурсами в стране влияет на состояние мировой продовольственной безопасности. В этой статье мы обращаем внимание на направления дальнейшего реформирования земельного сектора, которые могут оказать наиболее значительное влияние на производительность и рост сельского хозяйства в 2016-2020 годах и в дальнейшем.

Около 71% территории Украины (42,7 млн га) относится к землям сельскохозяйственного назначения. Более 10 млн га этих земель принадлежит государству, что составляет приблизительно 25% от общего количества земель сельскохозяйственного назначения в Украине. В Украине насчитывается около 23 млн частных землевладельцев и землепользователей (почти 90% из них являются физическими лицами) и около 4,9 млн пользователей государственными землями. Почти 21,5 млн га земли сельскохозяйственного назначения обрабатывается примерно 45000 коммерческими производителями (36000 из них обрабатывают участки площадью менее 200 га). Из этого следует, что качество управления земельными ресурсами влияет на благосостояние значительной части населения страны и на эффективность ряда отраслей, использующих землю в качестве средства производства или вертикально интегрированных с подобными отраслями.

Регулирование земельных отношений в Украине уже подвергалось критике за низкий темп реформ, ограничения конституционных прав землевладельцев, коррупцию и неэффективность (как было подытожено в Отчете Всемирного банка о структуре оценки управления земельными ресурсами, 2013). Пилотные результаты Мониторинга земельных отношений, начатого в 2015 проектом "Поддержка реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях в Украине", финансируемым Всемирным банком и организованным совместно с Минагрополитики, Государственным земельным кадастром, Минюстом, Государственной фискальной службой и рядом других государственных органов, показывают текущее состояние управления земельными ресурсами на локальном (районном/городском) уровне и образуют инфраструктуру для отслеживания состояния внедрения земельных реформ.

Результаты наблюдений за 2014-2015 демонстрируют следующее:

i) уровень регистрации государственных земель находится значительно ниже аналогичного показателя для земель в частной собственности (24% против 71%), что является источником для непрозрачной деятельности. Наполнение Государственного реестра вещных прав на недвижимое имущество еще ниже и включает только 20,9% от числа записей в земельном кадастре;

ii) арендная плата за землю сельскохозяйственного назначения является одной из самых низких в Европе и СНГ (около $37 в 2015 г.), что негативно влияет на благосостояние сельских землевладельцев и приводит к неэффективному использованию земельных ресурсов;

iii) рынок продажи земли (для земель, которые не попадают под действие моратория на продажу земли сельскохозяйственного назначения) является чрезвычайно малым, в основном из-за отсутствия финансовых инструментов и сложности использования недвижимого имущества как предмета залога. Основным способом передачи прав на земли сельскохозяйственного назначения является аренда (подписано около 4,7 млн договоров аренды, со средней продолжительностью в 7,6 лет), относительно которой существует большой теневой (неформальный) рынок;

iv) число плательщиков земельного налога (около 7,3 млн) значительно меньше числа частных землевладельцев и землепользователей.

Ключевые моменты относительно уровня защиты и передачи прав на землю, которые были приведены выше, отличаются в соответствии с каждой из трех форм собственности (частной, государственной и коммунальной). Кроме этих типов, также существуют категории земли с де-факто неопределенным правовым статусом.

Регулирование частной земли сталкивается со следующими сложностями:

- Мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения ограничивает оборотную способность частной земли, нарушает конституционные права землевладельцев (большинство из которых люди преклонного возраста, что имеет признаки дискриминации этой категории собственников), ограничивает доступ к финансированию, способствует снижению цены аренды и, тем самым, ограничивает развитие сельскохозяйственных территорий (как сельскохозяйственного, так и не сельскохозяйственного секторов).

- Неполнота земельного кадастра и ошибки в кадастровых записях усложняют земельные транзакции и вызывают дополнительные риски для прав собственности.

- Установление минимального срока договора аренды на уровне 7 лет, которое произошло в 2015, и скоро может быть увеличено до 10 лет для орошаемых земель. На практике это перевело краткосрочные арендные отношения в теневой (неформальный) сектор, что ограничивает права арендаторов и арендодателей.

Согласно данным Минюста, количество регистраций арендных договоров уменьшилась с 150-200 тысяч регистраций за квартал до 35-40 тысяч регистраций за квартал сразу после установления этой нормы.

Состояние управления землями государственной собственности может быть описано таким образом:

- Из-за объединения регистрационных и управленческих функций относительно государственной земли в одном органе - Государственной службе по вопросам геодезии, картографии и кадастра - возникает конфликт интересов. Такая комбинация функций создает возможности для непрозрачной деятельности и уменьшает стимулы для регистрации и эффективного управления государственными землями.

- Низкий уровень регистрации государственной земли в кадастре создает возможности для захвата земель, непрозрачного их использования и коррупции. Однако низкий уровень регистрации государственной земли обусловлен, в основном, не пахотными землями (в частности, лесами, пастбищами). Что касается земли сельскохозяйственного назначения, из 10,5 млн га государственных земель около 5,5 млн га являются пахотными. Около 2,5-3 млн га сданы в аренду (в основном, без аукционов), почти 1 млн га находится в постоянном пользовании государственными предприятиями и Национальной академией наук. Как используется остальная государственная земля сельскохозяйственного назначения - неясно.

- Земля была дана в постоянное пользование государственным предприятиям и некоторым бывшим колхозам, что создало предпосылки для теневой аренды через договоры совместной обработки и т.п. Государственные сельские предприятия отчитываются про убытки и получают поддержку, в то время как плата за аренду и субаренду остается неучтенной.

Коммунальная (муниципальная) собственность на землю является формой собственности, которая становится все более важной с усилением децентрализации в Украине. Однако таким землям присущ ряд серьезных проблем:

- Установление границ городов, сел и других населенных пунктов выполнено не полностью (по состоянию на конец 2015 года только 50 населенных пунктов из 29 772 формально зарегистрировали свои границы), что подрывает легитимность любых решений, принимающихся местными советами по поводу выделения земельных участков. Это ухудшает инвестиционный климат и является источником конфликтов в нескольких регионах. Процесс образования новых административных единиц - громад - лишь усугубляет проблемы с границами.

- Низкий уровень регистрации в кадастре земель коммунальной формы собственности создает условия для непрозрачной деятельности и приводит к потере возможностей развития и получения доходов в местные бюджеты. Вся земля государственной формы собственности в населенных пунктах (кроме земель, находящихся в постоянном пользовании государственными предприятиями) уже была передана в коммунальную собственность, однако остается вне кадастра и реестра, что ослабляет права арендаторов и землепользователей, делает арендные отношения непрозрачными, а местную власть - неподотчетной касательно принятых решений.

Коллективная собственность на землю представляет собой неконституционную форму собственности, унаследованную со времен колхозов. Осуществление формальных операций или регистрации невозможно с этой категорией земель, что создает условия для теневого (нелегального) ее использования. Кроме того, неурегулированный правовой статус этих земель мешает четкой демаркации прилегающих участков, что увеличивает транзакционные издержки и создает возможности для нарушения их границ. Несколько типов земли относится к этой категории. Среди них: полевые дороги (4,8% сельскохозяйственных угодий были выделены под полевые дороги во время приватизации, что составляет около 1,3 млн га), сельскохозяйственные дворы, невостребованные приватизационные паи (около 5% из паев являются невостребованными), лесозащитные полосы. В результате около 2-3 млн га (с общей стоимостью аренды $70-150 млн в год) остаются вне формального экономического оборота, обеспечивая ресурсами теневой сектор.

Земля с неопределенным правовым статусом включает невостребованную собственность. Это стало нарастающей проблемой, которая приводит к нелегальному или неэффективному использованию земли. Эта категория представлена двумя типами собственности - невостребованным наследством (общий объем таких земель составляет от 1 до 3 млн га) и землей в собственности закрывшихся предприятий. Верховная Рада приняла в сентябре 2016 года закон, который частично регулирует этот вопрос, но практическая имплементация может потребовать определенного времени и ресурсов.

Вместе эти проблемные моменты создают замкнутый круг теневого оборота, незащищенных прав, потерянных бюджетных доходов и уменьшения продуктивности сельского хозяйства. Снятие моратория на продажу земли сельскохозяйственного назначения чудесным образом не решит всех проблем. Даже согласно наиболее оптимистическому сценарию, в случае отмены моратория возможность осуществлять транзакции, которые будут стимулировать эффективное распределение земель и проводиться с незначительными затратами на их осуществление, будет ограничена относительно малой частью земельных участков. Более того, при наличии четкой регистрации прав, долгосрочная аренда может достичь результатов, эквивалентных тем, которые можно получить вследствие открытия рынка земли. С меньшими требованиями к первичным капиталовложениям, арендный рынок потенциально является гораздо более ликвидным.

В 2015-16 годах правительство сделало несколько обнадеживающих шагов, которые включали в себя (і) разработку Единой комплексной стратегии и плана развития сельского хозяйства и сельских территорий на 2015-2020 годы, которая была поддержана Национальным советом реформ, где земельная реформа занимает заметное место; (іі) усиление требований касательно арендных прав на государственную землю через аукционы; (ііі) создание межведомственной рабочей группы для мониторинга земельной реформы и земельных отношений, а также публикации отчетов и соответствующих данных на уровне районов; (iv) открытие публичного доступа к Государственному реестру вещных прав на недвижимое имущество и Государственному земельному кадастру; (v) делегирование нотариату функции по регистрации прав собственности и аренды; (vi) внедрение электронных услуг по предоставлению выписок из земельного кадастра и оценки земли. Минагрополитики также начало процесс реорганизации, ликвидации и приватизации государственных предприятий, управление которыми оно осуществляет, и которые в сумме имеют около 0,5 млн га в постоянном пользовании. Министр аграрной политики и продовольствия Тарас Кутовый отметил, что земельная реформа является одним из трех наиболее приоритетных направлений деятельности министерства, что позволяет надеяться и на дальнейшие значительные шаги. Наконец, недавнее переподчинение Геокадастра решило давнюю проблему, связанную с ограниченными возможностями Минагрополитики в сфере имплементации земельной реформы, а Верховная Рада недавно приняла закон о земельных паях из незатребованного наследства.

Для того, чтобы продолжить реализацию земельной реформы, необходимо осуществить ряд действий в краткосрочной и среднесрочной перспективе (6-12 месяцев):

А. Повышение эффективности управления землями государственной формы собственности. Для того, чтобы использовать государственные земли в качестве катализатора для реформы рынка земли, а не как источник коррупции и неэффективности, необходимо разработать, внедрить и отслеживать эффект нового нормативно-правового регулирования и прозрачной процедуры относительно четкого разграничения государственных земель и передачи их из государственной собственности. Такая передача может производиться через аукционы в частную собственность, или передачей в коммунальную собственность (преимущественно на районном уровне)[1] на основе четких критериев.

Эти изменения должны идти рука об руку с разработкой и тестированием нормативно-правовой базы для выявления невостребованного имущества (невостребованного наследства, имущества закрытых предприятий) и передачи его в коммунальную собственность, включая временные процедуры для регистрации таких земельных участков в кадастре, а также процедуры и правовые рамки для определения статуса коллективной собственности на землю (невостребованные приватизационные акции - невостребованные паи, полевые дороги, лесополосы, колхозные дворы).

Б. Совершенствование институциональных механизмов и прозрачности управления земельными ресурсами. Меры, принимаемые в этой области могли бы включать:

(i) совершенствование процедуры регистрации договорных цен на аренду земельных участков в Госреестре вещных прав на недвижимое имущество;

(іi) разработку методологии массовой оценки земель на основе рыночных цен;

(iii) привязку налогового учета земель к кадастровым данным для оценки эффективности сбора налогов и определения возможностей для увеличения сбора доходов из собственных источников местными органами власти;

(iv) поддержку и углубление регулярного мониторинга управления земельными ресурсами (включая мониторинг цен на землю и расхождений между фактическим и целевым использованием земель) путем создания нормативно-правовой базы для этого.

С. Тестирование, мониторинг, оценка и повышение эффективности земельной реформы. Это будет включать:

(i) работу с банками и агробизнесом для разработки и тестирования финансовых инструментов для обеспечения доступа к финансированию в сельскохозяйственном секторе и устранения препятствий для использования земли в качестве предмета залога;

(ii) повышение уровня информированности о правах на землю и доступа к информации о земле среди землевладельцев, землепользователей, органов местного самоуправления и других заинтересованных сторон;

(iii) развитие потенциала для управления земельными ресурсами на местном уровне (села и района);

(iv) установление четких требований и процедур разработки местных планов по управлению земельными ресурсами.

6. Долгосрочные реформы (1-3 года) для полного использования конкурентных преимуществ Украины в сельском хозяйстве должны включать:

(i) открытие рынка частных земель сельскохозяйственного назначения на основе опыта, накопленного во время продажи государственных земель через аукционы. Ограничения на максимальный размер индивидуальной собственности и на доступ юрлиц и иностранных резидентов, вероятно, будут наложены на переходный период 3-5 лет. Может быть рассмотрен также децентрализованный подход к отмене моратория.

(ii) дерегуляцию арендных соглашений;

(iii) улучшение защиты прав арендаторов и собственников земельных участков путем упрощения регистрации прав аренды земельных участков;

(iv) упрощение процедур исправления ошибок в кадастровых и регистрационных записях;

(v) улучшение кадастровой регистрации земель государственной и коммунальной форм собственности.

В целом, несмотря на 25 лет реформ, многое еще предстоит сделать. Многие из вышеупомянутых реформ не связаны с заполитизированными вопросами (как, например, снятие моратория), и будут зависеть только от политической воли парламента и правительства. Совершенствование управления земельными ресурсами, как ожидается, повысит производительность сельского хозяйства, благосостояние владельцев земельных участков и землепользователей, а также будет стимулировать развитие сельских районов.