Из ментов в полицейские. Что нужно для реформы МВД

Украинская правоохранительная система нуждается в прозрачном и глубоком реформировании. О том, что такой запрос сформирован не только в гражданском обществе, но и в самой милицейской среде, свидетельствуют резонансные июльские события. Первое - так называемый врадиевский бунт, силовая акция граждан с штурмом райотдела милиции в пгт Врадиевка Николаевской области. Второе - акция протеста самих милиционеров в городе Смела Черкасской области, где сотрудники городского отдела милиции и их родственники перекрыли трассу Киев-Черкассы.

По мнению экспертов, для проведения реформы милиции необходима только политическая воля власти, а ее концепцию можно разработать, воспользовавшись опытом европейских стран. В Министерстве внутренних дел считают, что изменить систему сложнее, чем кажется: реформа органов МВД должна проходить параллельно с рядом других государственных реформ. Возможные пути реформирования эксперты и милиционеры обсудили на круглом столе в Киеве.

Милиция не с народом

Как свидетельствуют результаты последнего социологического исследования Центра Разумкова, украинские граждане воспринимают милицию как фактор угрозы и не доверяют ей. По словам научного консультанта центра Николая Мельника, июльский опрос показал, что полностью поддерживает деятельность милиции катастрофически низкий процент граждан - всего 3,6%. Поддержку отдельным мероприятиям правоохранителей высказали 23% украинцев. Подавляющее большинство - 65% респондентов - не поддерживают деятельность милиции.

Для сравнения, в феврале 2005 года, на волне лозунга "милиция с народом", ситуация была кардинально иной: поддерживали деятельность милиции 54,6%, не поддерживали - 45,4% граждан.

Поддержка деятельности органов МВД в 2005-2013 гг., опрос Центра Разумкова
(для увеличения - нажать на изображение)

"И еще интересный нюанс. Во время опроса мы просили людей представить себе ситуацию: ночью на безлюдной улице вы увидели милиционера, как вы его воспримете - как гарантию безопасности или фактор угрозы? В июле 2013 года только 18% людей сказали, что это безопасность, 38% - угроза", - сказал Мельник.

Эксперт считает, что причиной тотального недоверия украинцев к милиции является, в первую очередь, чрезмерная политизация органов МВД и отсутствие эффективного гражданского контроля, в том числе и парламентского. "От парламента на деле ничего не зависит, хотя есть закон о демократическом гражданском контроле, где прописаны полномочия Верховной Рады в этом вопросе", - пояснил он.

Еще одной проблемой Мельник назвал доминирование в правовой системе Украины органов прокуратуры. "Речь идет о господстве прокуратуры над милицией и над другими правоохранительными структурами, даже над судом", - уточнил эксперт, добавив, что это доминирование только усилилось после принятия нового Уголовного процессуального кодекса.

Оппозиционный народный депутат Виктор Чумак считает главной проблемой тот факт, что правоохранительные органы используются властью как средство давления: "Мы часто слышим об использовании милиции на мирных собраниях. А вот проанализируйте, когда в последний раз мы слышали, чтобы использовалось по своему прямому предназначению специальное подразделение по борьбе с организованной преступностью "Беркут"? Прошлым летом во время спецоперации Одессе. Потому что милиция используется как силовой отряд для устранения бизнес-препятствий или политических рисков. Философия деятельности милиции не изменилась - она остается карательным органом, обеспечивает безопасность государства от граждан".

По словам Чумака, ждать политического решения от власти бесполезно - можно и не дождаться.

Теория трех "д"

Украина остается одним из постсоветских государств, которые до сих пор не приняли новый закон о милиции: правоохранители работают по закону 1990-го года выпуска. При этом за 22 года независимости не был принят ни один комплексный документ о реформе МВД. Все начинания в этой сфере сводятся к двум обобщениям: "переименовать милицию в полицию" и "создать гражданское МВД в соответствии с европейскими стандартами".

Эксперт Центра политико-правовых реформ Алексей Банчук считает, что Украине следует прислушаться к рекомендациям Европы по проведению реформ полиции в постсоветских странах. Эти рекомендации основаны на трех "д" - децентрализации, деполитизации, демилитаризации милиции. Успешное выполнение этих трех "д" в новой Европе, отмечает Банчук, привело к формированию четвертой, самое главной "д" - демократизации милиции.

Деполитизация возможна только при условии выведения полиции из Министерства внутренних дел, считает Банчук. Например, в отдельных европейских государствах - Ирландии, Норвегии, Швейцарии, Дании - за деятельность полиции отвечает не министр внутренних дел, а министр юстиции. Кроме того, в рамках деполитизации министра нужно лишить полномочий по оперативному управлению полицией, ввести конкурсный набор в руководящий состав МВД, в законе закрепить прозрачную процедуру продвижения по службе и открытый порядок увольнения.

"Министр - это политик, и не дай бог ему носить погоны. А министерство - информационно-аналитический и финансовый центр, не больше", - пояснил, в свою очередь, депутат Чумак.

Децентрализация, по словам Банчука, может проходить путем как создания местной полиции, так и повышения подконтрольности национальной полиции местным громадам. Однако есть одно "но": создание местной полиции должно проводиться одновременно с административно-территориальной реформой. Ответственность за публичный порядок и безопасность на территории населенных пунктов перекладывается на громады. Руководство и личный состав сил местной полиции безопасности избирается всей территориальной громадой или местным советом. Государство должно оставить за собой только расследование правонарушений и обеспечение безопасности на объектах государственного и регионального значения.

Демилитаризация приведет к привлечению в аппарат МВД исключительно гражданских государственных служащих, считает Банчук. Униформу должны носить только те, кому надо себя идентифицировать в отношениях с гражданами в публичных местах - на улицах, дорогах и так далее. Другими словами, форма предназначена для патрульных и участковых.

Эксперт Центра Разумкова Мельник в реализацию такой реформы не верит: милиция была и будет такой, какой ее хочет видеть власть. "Поэтому сегодня милиция стала управляемой, политически зависимой, готовой исполнить любой приказ. Реализацию трех "д" при желании можно было бы обеспечить даже в условиях действующего, пусть устаревшего законодательства, но в нынешних общественно-политических условиях это невозможно", - уверен он.

Украина - не Польша

В милиции признают, что реформа нужна - все законодательные проекты, которые нарабатывались за годы независимости, а однажды даже были утверждены СНБО, так и не реализованы. Но предложенный экспертами план реформы считают поверхностным: реформа одной милиции без реформы всей правоохранительной системы и сопутствующих реформ ничего не даст. "Реформу нужно проводить в комплексе, чтобы четко были определены роль и место, полномочия, функции и права Министерства внутренних дел с одной стороны и права, функции, полномочия, правовой статус, порядок прохождения службы сотрудников милиции с другой, уверен бывший замминистра, глава Государственного научно-исследовательского института при МВД Михаил Вербенский.

Замглавы общественного совета при МВД, полковник милиции Анатолий Онищук считает, что реформа должна проводиться параллельно с административной реформой и реформой местного самоуправления: "Очень приятно, что мы ориентируемся на Европу и хотим ее копировать. Но вот в чем вопрос: все ли мы будем делать, как в Европе? Все приводят в пример реформу в Польше, но молчат о том, что в Польше перед реформой полиции была проведена административная реформа - из 39 воеводств осталось 19 - и серьезная реформа местного самоуправления. Плюс эту реформу провели моральные авторитеты общества. Плюс в парламенте Польши нет бизнеса, и не было никогда... Реформу нельзя проводить отдельно. Нельзя выдернуть из общего беспорядка, который происходит, одну структуру и сделать ее красивой".

Начать реформу милиции Онищук предлагает с кардинальных изменений в кадровом наполнении. Люстрация бесполезна: за годы независимости сменилось более 300 начальников областных управлений и 10 министров, почти стопроцентно обновился личный состав, - "и ничего не изменилось, ведь систему и правила игры не изменили". Аналогична ситуация и с переаттестацией личного состава. "Она недавно проведена, но что изменилось? А судьи кто? Проводить надо аттестацию начальников областных управлений - прозрачную, понятную. Во врадиевских событиях есть конкретный виновник: львиная часть ответственности лежит на бывшем начальнике областного МВД, который формировал команду", - отметил он.

Онищук рассказал, что недавно вернулся из Шотландии, где на место одного полицейского претендуют 118 кандидатов. "А в Киеве милиция давно не рабоче-крестьянскаая, а просто крестьянская. Потому что киевляне не будут работать за 2 тыс.грн. Это не та мотивация, которая даст гарантию, что милиционер будет некоррумпированным", - сказал он.

Катастрофическую ситуацию с кадрами в милиции правоохранители списывают на ошибки предыдущих правительств. Вербенский напомнил, что самые опытные и моральные кадры покинули милицию сразу после распада СССР (перешли в частную охрану), а также после отмены ряда социальных льгот и массового сокращения служащих старше 45 лет.

В целом представители милиции сошлись в том, что МВД в одиночку никак не может повлиять на старт реформы правоохранительной системы - его должна объявить власть.

"Боюсь, что до 2015 года президент, его администрация, СНБО решение о реформировании милиции не примут. Это невыгодно с политической точки зрения. Выгодней подкормить "Беркут", подкачать мускулы патрульно-постовой службе, чтобы в 2015 году быть готовым к любым вариантам разрешения президентской проблемы", - парировал депутат Чумак. Инициировать реформу он предложил снизу: ее вдохновителем должно быть гражданское общество.

Читайте также: Как не стать жертвой милиции и восстановить доверие к ней

Как избежать Врадиевки. Пять примеров успешной реформы полиции