Мораторий на здравый смысл. Кто провалил создание рынка земли
Мораторий на продажу сельхозземли действует в Украине 17 лет. За это время миллион собственников паев умерли, а рынок земли в стране стал серым
Формально мораторий на продажу земли сельхозназначения носит характер сугубо временный. Согласно переходным положениям Земельного Кодекса (раздел X), мораторий действует лишь до тех пор, пока Верховная Рада не примет закон, регулирующий оборот сельскохозяйственных земель. Этот закон должен регламентировать все проблемные вопросы - порядок смены собственников земельных участков, перевод земли из частной собственности граждан в собственность государственную или совместную (и наоборот), а также гарантировать, что такой переход не станет инструментом злоупотреблений. После принятия такого закона мораторий будет снят, а граждане вернут себе право продавать принадлежащие им земельные участки по своему усмотрению.
Читайте также: Земельный вопрос: нужен ли Украине свободный рынок земли
Но если в политической плоскости вопрос собственности на землю в Украине решен, то в практической он завис намертво. Для депутатов расстановка запятых во фразе "запретить нельзя разрешить" остается для этого случая проблемой почти неразрешимой. Закон об обороте сельскохозяйственных земель не могут принять уже полтора десятилетия, Кабмин и Верховная Рада вспоминают о нем только когда на них наваливается очередной дедлайн. Например, в ноябре 2015 года Рада в очередной раз констатировала, что закона нет, депутаты продлили мораторий до 1 января 2017 года и взяли на себя торжественное обязательство разработать законопроект об обороте земель сельскохозяйственного назначения до 1 марта 2016 года.
Однако ни до 1 марта, ни после законопроект на упомянутую тему в канцелярию Рады так и не поступил. Сроки были в очередной раз сорваны, обязательства не выполнены, и ближе к концу года стало понятно, что оставлять в Земельном Кодексе упоминание о моратории, который истекает в следующую новогоднюю ночь, нет никакого смысла: нужно или стыдливо менять дату на более позднюю, или убирать ее совсем. Тем более, по положению той же статьи мораторий все равно не может быть снят до принятия упомянутого выше закона, так что граничная дата, в общем, имеет значение только как деликатное напоминание для законодателей, что некоторые свои обязательства все-таки нужно выполнять.
Читайте также: Землю - крестьянам? В чем реальный смысл моратория на землю
Третьего октября необходимость продления моратория была озвучена спикером Верховной Рады Андреем Парубием. К тому времени в Раду были внесены два законопроекта на эту тему - один от Радикальной партии Олега Ляшко, другой от Батькивщины Юлии Тимошенко. И тот, и другой проекты предполагали продление моратория на продажу сельхозземель на 5 лет, до 2022 года. Но такое предложение трагически не стыковалось с традиционными призывами МВФ к либерализации экономики Украины, в том числе рынка земли (не говоря уж о постоянных требованиях влиятельных в Украине политических групп аграриев, но можно не сомневаться, что подкрепленные кредитными траншами намеки МВФ стали для правительства более сильным побудительным мотивом). Так или иначе, было принято решение срочно подготовить альтернативный законопроект, которым мораторий продлевался на куда более умеренный срок - всего 1 год. Законопроект этот согласовали лидеры основных фракций, к нему счел нужным подключиться Ляшко, и даже Тимошенко не встала к нему в жесткую оппозицию.
Шестого октября законопроект был одобрен в комитете по аграрной политике, в тот же день вынесен на голосование и принят Верховной Радой необходимым большинством голосов.
Тем самым политическая напряженность была на некоторое время снята, однако на практике проблема создания рынка сельхозземель в Украине так и не сдвинулась с мертвой точки. Достигнутый компромисс носит подчеркнуто временный характер, в то время как позиции сторонников и противников моратория определены давно и могут быть проверены только практикой.
Мы попросили носителей этих двух подходов в парламенте пояснить свои планы.
Сергей Соболев, заместитель главы парламентской фракции Батькивщина
- В законопроекте о продлении моратория на продажу сельхозземель ваша фракция предлагала полностью убрать из переходных положений Земельного кодекса упоминание закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", после принятия которого должен заработать рынок земли. Чем можно объяснить, что Батькивщина предлагает это условие исключить, а взамен установить полный и безусловный мораторий до 2022 года?
- Сейчас законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - это фактически последний закон, после принятия которого должен будет снят мораторий на продажу сельскохозяйственных земель. Мы считаем, что открывать продажу еще рано и предлагаем продлить мораторий на весь переходный период, на 5 лет, и подчеркнуть, что в этот период никакой продажи земель сельхозназначения быть не может. Разработка законодательной базы того, что будет делаться через пять лет - это совсем другой вопрос, законопроекты в этом ключе могут, конечно, вноситься. Но приоритетом для нас является именно закрепление нормы, что до 2022 года земли сельхозназначения не могут покупаться или продаваться, и исключение из переходных положений Земельного кодекса упоминания закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" как раз и означает, что мы не хотим привязывать начало процесса приватизации земли к каким-то другим факторам - кроме самого моратория.
- Чем вызвана, по мнению Батькивщины, необходимость такого моратория?
- Во-первых, мы убеждены, что это даст возможность установиться справедливым ценам на землю, потому что сейчас эти цены явно занижены. Во-вторых, мы уверены, что пятилетний период позволит нам развить наши аграрные и фермерские предприятия - и крупные агрохолдинги, и средний бизнес. Мы также настаиваем, что землю должны выкупать только те, кто ее обрабатывает. В-третьих, за этот срок мы должны абсолютно четко понять, как нам отладить соответствующее законодательство - все, что касается аренды, продажи, какие должны быть ограничения. И по истечении следующих пяти лет мы будем смотреть - продлевать нам дальше мораторий на продажу сельхозземель или начинать поэтапный запуск рынка земли.
- Каким образом могут установиться справедливые цены на землю, если продажа земли остается под мораторием, то есть, рынка фактически нет, а значит, нет и настоящей рыночной цены?
- Для того, чтобы сложился рынок, нужна нормальная цена на землю, а не бросовая, как сейчас. Даже самая лучшая земля, с высокими показателями урожайности, у нас сейчас стоит значительно ниже, чем должна. Кроме того, я считаю, что за период моратория мы должны завершить формирование всей законодательной базы, и это даст нам понимание, что дальше делать с сельскохозяйственными землями.
- Судя по публикациям, позиция Батькивщины в этом вопросе сейчас практически ничем не отличается от той, что была пять лет назад, как и ситуация с продажей земли. Вы видите основания для того, чтобы ожидать от следующих пяти лет более серьезных подвижек?
- Я думаю, что за это время произошли довольно существенные перемены. Война ударила по всему экономическому состоянию Украины, привела к падению стоимости ключевых объектов хозяйствования, включая земельные участки. По-моему, сейчас никто всерьез не рассчитывает, что стране за год удастся вернуться к прежним экономическим показателям. Поэтому мы берем пятилетний период и считаем его абсолютно реалистичной оценкой. За это время мы поймем, что происходит с ключевыми объектами и отраслями нашей экономики. Что касается сельскохозяйственных земель, то тут ситуация не просто изменилась, она серьезно ухудшилась. Как ни жаль, ухудшилась не только из-за войны, но и из-за тотальной коррупции, из-за того, что творилось и при правительстве Януковича, и при двух следующих правительствах.
Иван Мирошниченко
Иван Мирошниченко (Самопомощь), член парламентского комитета по вопросам аграрной политики, вице-президент Украинской зерновой ассоциации
- Как вы относитесь к продлению на долгий срок жесткого моратория на продажу сельскохозяйственных земель?
- Мораторий на продажу сельскохозяйственных земель мы продлеваем в течение уже 17 лет. За все это время мы так и не создали, не придумали и не предложили ни внятных механизмов оборота сельхозземель, ни даже отраслевой стратегии. Под "мы" я имею в виду всех представителей власти - депутатов, министров и так далее.
У нас в сельской местности проживают от 13 до 15 миллионов граждан. В стране 7 миллионов собственников земли, владельцев земельных паев. За эти годы один миллион украинских земельных собственников уже умерли, фактически так и не реализовав права собственности на землю - которые, кстати, закреплены Конституцией. У многих тысяч гектаров земли после смерти ее владельцев нет правопреемника, юридически она просто повисла в воздухе (мы сейчас готовим закон, по которому земля в таких случаях будет передаваться в распоряжение местных громад).
Кроме того, землей недостаточно владеть, ей нужно еще пользоваться. Особенно такой землей - 28% мировых черноземов находятся у нас в Украине. Даже при том, что цены на сельскохозяйственную землю (на теневых рынках, естественно, других нет из-за моратория) сейчас очень низкие, при всех сложностях, которые существуют в стране, при всех недостатках управления, инвестиционная оценка этого актива - около ста миллиардов долларов. Если же взять цены за землю, сопоставимые с ценами в Европе и Америке (чисто теоретически, потому что эти цены обусловлены развитой инфраструктурой, современными агротехнологиями и судебной системой, которая гарантирует защиту прав собственника, а всего этого у нас пока нет), эту сумму можно множить в разы. В сравнении с этим активом суммы, которые можно получить от приватизации того же ОПЗ или других госпредприятий, выглядят просто смешно. Поэтому я не понимаю, когда требуют продлить мораторий просто ради его продления, потому что этим мы на годы лишаем себя и экономику страны огромного инвестиционного ресурса. Это откровенно нечестно по отношению к людям.
К сожалению, из-за бездарного и неэффективного руководства мы так и не использовали для выстраивания системы земельного законодательства нынешний период моратория, и потому снова вынуждены рассматривать его продление. На этот раз мы просто обязаны четко расписать, что и когда должно быть сделано для решения земельного вопроса - прежде всего в области законодательства. Я думаю, что даже за шесть месяцев тут можно успеть очень многое, сделать решительный шаг к цивилизованному рынку сельскохозяйственной земли, со всеми предохранительными механизмами для защиты интересов граждан Украины. Только ради решения этой задачи можно продлить мораторий. И я не понимаю тех, кто говорит, что мораторий важен сам по себе и не предлагают людям никакой альтернативы. Дайте людям, например, возможность построить на своей земле теплицы, мини-фермы, небольшие сельхозпроизводства. Сейчас у большинства владельцев земельных паев нет для этого средств, а получить кредиты под залог земли они не могут именно из-за моратория. Вот политики любят вспоминать о рабочих местах - но даже сейчас 85% овощей и фруктов и 65% молока в Украине производятся в частном секторе. Люди прекрасно сами создают себе рабочие места, дают продукцию, причем даже в нынешних тяжелых условиях вполне способны конкурировать. Им необходимо помочь, и проще всего это сделать, освободив их землю от ограничений.
- Поможет ли исправить ситуацию принятие закона об обороте сельхозземель?
- Есть несколько проектов этого закона. Есть депутатский законопроект на основе эмфитевзиса (долгосрочной аренды с правом продажи или залога, наследуемое отчуждаемое право владения и пользования чужой землей с обязанностью вносить арендную плату в пользу собственника. - Ред), есть министерский законопроект, в котором предлагается схема классической аренды - но тоже с правом залога и наследованием. У этих проектов много общего, их легко можно при желании объединить. Законопроект, который был подготовлен Госгеокадастром, в этом отношении гораздо менее проработан.
- Какой срок, на ваш взгляд, может понадобиться для перехода к полноценному рынку сельскохозяйственной земли?
- Вопрос не столько в дате, сколько в выполнении ключевых условий для открытия такого рынка. Главное, у людей должна быть альтернатива, чтобы они могли выбрать, что для них более привлекательно: начать собственный агробизнес на своей земле или продать ее. Сейчас у людей такой альтернативы фактически нет. И государство обязано создать максимум условий для того, чтобы понизить для граждан барьеры для начала своего дела. Затем, мы должны принять несколько пакетов законов. Закон о пользования землей на базе эмфитевзиса или аренды с правом продажи - это инструмент для тех, кто работает на условиях аренды. Закон о поддержке развития мини-ферм и семейных ферм (мы их уже фактически легализовали в этом году). Кооперация. Плюс поддержка желающих начать сельхозбизнес готовыми проектами - сырное производство, молочные фермы, овощи, фрукты, консервы, мед и так далее, - чтобы человек мог воспользоваться уже существующим более-менее проверенным решением, включая получение кредита и оптимальный выбор налогового режима. Естественно, это касается тех продуктов, по которым частник может конкурировать с агрохолдингами - по кукурузе, например, с ними соревноваться бесполезно, там другие масштабы, агротехнологии и техника. Для выравнивания ситуации нужно дать людям хотя бы трехлетнюю программу, чтобы они могли увидеть результаты. Чтобы у них было время подумать, посмотреть, сделать осознанный выбор. И, наконец, закон собственно о рынке земли. При этом не так важно, когда мы реально откроем продажу земли - через пять, семь или десять лет. Важно, чтобы люди видели, что все к этому идет, что эта возможность непременно появится и нужно быть к ней готовым, и при этом продолжать работать на повышение стоимости своей земли.
В этом последнем законопроекте нужно будет однозначно защитить приоритет на выкуп земли украинскими собственниками, ограничить нецелевое использование, чтобы сельскохозяйственные земли использовались по назначению, а не простаивали впустую, и ограничить концентрацию земельных участков в одних руках.
Читайте также: Крепостное право: кто на самом деле затормозил земельную реформу
Подписывайтесь на аккаунт ЛІГА.net в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.
Тем самым политическая напряженность была на некоторое время снята, однако на практике проблема создания рынка сельхозземель в Украине так и не сдвинулась с мертвой точки. Достигнутый компромисс носит подчеркнуто временный характер, в то время как позиции сторонников и противников моратория определены давно и могут быть проверены только практикой.
Мы попросили носителей этих двух подходов в парламенте пояснить свои планы.
Сергей Соболев, заместитель главы парламентской фракции Батькивщина
- В законопроекте о продлении моратория на продажу сельхозземель ваша фракция предлагала полностью убрать из переходных положений Земельного кодекса упоминание закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", после принятия которого должен заработать рынок земли. Чем можно объяснить, что Батькивщина предлагает это условие исключить, а взамен установить полный и безусловный мораторий до 2022 года?
- Сейчас законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - это фактически последний закон, после принятия которого должен будет снят мораторий на продажу сельскохозяйственных земель. Мы считаем, что открывать продажу еще рано и предлагаем продлить мораторий на весь переходный период, на 5 лет, и подчеркнуть, что в этот период никакой продажи земель сельхозназначения быть не может. Разработка законодательной базы того, что будет делаться через пять лет - это совсем другой вопрос, законопроекты в этом ключе могут, конечно, вноситься. Но приоритетом для нас является именно закрепление нормы, что до 2022 года земли сельхозназначения не могут покупаться или продаваться, и исключение из переходных положений Земельного кодекса упоминания закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" как раз и означает, что мы не хотим привязывать начало процесса приватизации земли к каким-то другим факторам - кроме самого моратория.
- Чем вызвана, по мнению Батькивщины, необходимость такого моратория?
- Во-первых, мы убеждены, что это даст возможность установиться справедливым ценам на землю, потому что сейчас эти цены явно занижены. Во-вторых, мы уверены, что пятилетний период позволит нам развить наши аграрные и фермерские предприятия - и крупные агрохолдинги, и средний бизнес. Мы также настаиваем, что землю должны выкупать только те, кто ее обрабатывает. В-третьих, за этот срок мы должны абсолютно четко понять, как нам отладить соответствующее законодательство - все, что касается аренды, продажи, какие должны быть ограничения. И по истечении следующих пяти лет мы будем смотреть - продлевать нам дальше мораторий на продажу сельхозземель или начинать поэтапный запуск рынка земли.
Соболев: мораторий даст возможность установиться справедливым ценам на землю
- Каким образом могут установиться справедливые цены на землю, если продажа земли остается под мораторием, то есть, рынка фактически нет, а значит, нет и настоящей рыночной цены?
- Для того, чтобы сложился рынок, нужна нормальная цена на землю, а не бросовая, как сейчас. Даже самая лучшая земля, с высокими показателями урожайности, у нас сейчас стоит значительно ниже, чем должна. Кроме того, я считаю, что за период моратория мы должны завершить формирование всей законодательной базы, и это даст нам понимание, что дальше делать с сельскохозяйственными землями.
- Судя по публикациям, позиция Батькивщины в этом вопросе сейчас практически ничем не отличается от той, что была пять лет назад, как и ситуация с продажей земли. Вы видите основания для того, чтобы ожидать от следующих пяти лет более серьезных подвижек?
- Я думаю, что за это время произошли довольно существенные перемены. Война ударила по всему экономическому состоянию Украины, привела к падению стоимости ключевых объектов хозяйствования, включая земельные участки. По-моему, сейчас никто всерьез не рассчитывает, что стране за год удастся вернуться к прежним экономическим показателям. Поэтому мы берем пятилетний период и считаем его абсолютно реалистичной оценкой. За это время мы поймем, что происходит с ключевыми объектами и отраслями нашей экономики. Что касается сельскохозяйственных земель, то тут ситуация не просто изменилась, она серьезно ухудшилась. Как ни жаль, ухудшилась не только из-за войны, но и из-за тотальной коррупции, из-за того, что творилось и при правительстве Януковича, и при двух следующих правительствах.
Иван Мирошниченко
Иван Мирошниченко (Самопомощь), член парламентского комитета по вопросам аграрной политики, вице-президент Украинской зерновой ассоциации
- Как вы относитесь к продлению на долгий срок жесткого моратория на продажу сельскохозяйственных земель?
- Мораторий на продажу сельскохозяйственных земель мы продлеваем в течение уже 17 лет. За все это время мы так и не создали, не придумали и не предложили ни внятных механизмов оборота сельхозземель, ни даже отраслевой стратегии. Под "мы" я имею в виду всех представителей власти - депутатов, министров и так далее.
У нас в сельской местности проживают от 13 до 15 миллионов граждан. В стране 7 миллионов собственников земли, владельцев земельных паев. За эти годы один миллион украинских земельных собственников уже умерли, фактически так и не реализовав права собственности на землю - которые, кстати, закреплены Конституцией. У многих тысяч гектаров земли после смерти ее владельцев нет правопреемника, юридически она просто повисла в воздухе (мы сейчас готовим закон, по которому земля в таких случаях будет передаваться в распоряжение местных громад).
Кроме того, землей недостаточно владеть, ей нужно еще пользоваться. Особенно такой землей - 28% мировых черноземов находятся у нас в Украине. Даже при том, что цены на сельскохозяйственную землю (на теневых рынках, естественно, других нет из-за моратория) сейчас очень низкие, при всех сложностях, которые существуют в стране, при всех недостатках управления, инвестиционная оценка этого актива - около ста миллиардов долларов. Если же взять цены за землю, сопоставимые с ценами в Европе и Америке (чисто теоретически, потому что эти цены обусловлены развитой инфраструктурой, современными агротехнологиями и судебной системой, которая гарантирует защиту прав собственника, а всего этого у нас пока нет), эту сумму можно множить в разы. В сравнении с этим активом суммы, которые можно получить от приватизации того же ОПЗ или других госпредприятий, выглядят просто смешно. Поэтому я не понимаю, когда требуют продлить мораторий просто ради его продления, потому что этим мы на годы лишаем себя и экономику страны огромного инвестиционного ресурса. Это откровенно нечестно по отношению к людям.
Мирошниченко: За 17 лет действия моратория так и не созданы ни внятные механизмы оборота сельхозземель, ни даже базовые отраслевые стратегии. Миллион собственников паев уже умерли, не реализовав свое право на землю
К сожалению, из-за бездарного и неэффективного руководства мы так и не использовали для выстраивания системы земельного законодательства нынешний период моратория, и потому снова вынуждены рассматривать его продление. На этот раз мы просто обязаны четко расписать, что и когда должно быть сделано для решения земельного вопроса - прежде всего в области законодательства. Я думаю, что даже за шесть месяцев тут можно успеть очень многое, сделать решительный шаг к цивилизованному рынку сельскохозяйственной земли, со всеми предохранительными механизмами для защиты интересов граждан Украины. Только ради решения этой задачи можно продлить мораторий. И я не понимаю тех, кто говорит, что мораторий важен сам по себе и не предлагают людям никакой альтернативы. Дайте людям, например, возможность построить на своей земле теплицы, мини-фермы, небольшие сельхозпроизводства. Сейчас у большинства владельцев земельных паев нет для этого средств, а получить кредиты под залог земли они не могут именно из-за моратория. Вот политики любят вспоминать о рабочих местах - но даже сейчас 85% овощей и фруктов и 65% молока в Украине производятся в частном секторе. Люди прекрасно сами создают себе рабочие места, дают продукцию, причем даже в нынешних тяжелых условиях вполне способны конкурировать. Им необходимо помочь, и проще всего это сделать, освободив их землю от ограничений.
- Поможет ли исправить ситуацию принятие закона об обороте сельхозземель?
- Есть несколько проектов этого закона. Есть депутатский законопроект на основе эмфитевзиса (долгосрочной аренды с правом продажи или залога, наследуемое отчуждаемое право владения и пользования чужой землей с обязанностью вносить арендную плату в пользу собственника. - Ред), есть министерский законопроект, в котором предлагается схема классической аренды - но тоже с правом залога и наследованием. У этих проектов много общего, их легко можно при желании объединить. Законопроект, который был подготовлен Госгеокадастром, в этом отношении гораздо менее проработан.
- Какой срок, на ваш взгляд, может понадобиться для перехода к полноценному рынку сельскохозяйственной земли?
- Вопрос не столько в дате, сколько в выполнении ключевых условий для открытия такого рынка. Главное, у людей должна быть альтернатива, чтобы они могли выбрать, что для них более привлекательно: начать собственный агробизнес на своей земле или продать ее. Сейчас у людей такой альтернативы фактически нет. И государство обязано создать максимум условий для того, чтобы понизить для граждан барьеры для начала своего дела. Затем, мы должны принять несколько пакетов законов. Закон о пользования землей на базе эмфитевзиса или аренды с правом продажи - это инструмент для тех, кто работает на условиях аренды. Закон о поддержке развития мини-ферм и семейных ферм (мы их уже фактически легализовали в этом году). Кооперация. Плюс поддержка желающих начать сельхозбизнес готовыми проектами - сырное производство, молочные фермы, овощи, фрукты, консервы, мед и так далее, - чтобы человек мог воспользоваться уже существующим более-менее проверенным решением, включая получение кредита и оптимальный выбор налогового режима. Естественно, это касается тех продуктов, по которым частник может конкурировать с агрохолдингами - по кукурузе, например, с ними соревноваться бесполезно, там другие масштабы, агротехнологии и техника. Для выравнивания ситуации нужно дать людям хотя бы трехлетнюю программу, чтобы они могли увидеть результаты. Чтобы у них было время подумать, посмотреть, сделать осознанный выбор. И, наконец, закон собственно о рынке земли. При этом не так важно, когда мы реально откроем продажу земли - через пять, семь или десять лет. Важно, чтобы люди видели, что все к этому идет, что эта возможность непременно появится и нужно быть к ней готовым, и при этом продолжать работать на повышение стоимости своей земли.
В этом последнем законопроекте нужно будет однозначно защитить приоритет на выкуп земли украинскими собственниками, ограничить нецелевое использование, чтобы сельскохозяйственные земли использовались по назначению, а не простаивали впустую, и ограничить концентрацию земельных участков в одних руках.
Читайте также: Крепостное право: кто на самом деле затормозил земельную реформу
Подписывайтесь на аккаунт ЛІГА.net в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.