С президентским уклоном. Риски и выгоды новой Конституции Украины

Ближе к вечеру 2 июля на сайте Верховной Рады появился текст проекта Конституции Украины в части децентрализации, внесенный днем ранее в парламент президентом Петром Порошенко. Окончательный текст держался в секрете до последнего момента и даже члены Конституционной комиссии не знали какие правки внес президент.

 Несмотря на то, что проект был утвержден Конституционной комиссией еще 26 июня, общественности была предоставлена только сравнительная таблица, да и то не окончательная.  Оказалось, что окончательная - президент не внес правки в проект одобренный Венецианской комиссией.

ЛІГА.net разобралась, к каким последствием может привести принятие нового основного Закона в таком виде.

   Проект изменений в Конституцию радикально меняет административно-территориальное устройство Украины. В правовое поле вводится понятие общин. В их материальное распоряжение передаются земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, коммунальные объекты, в финансовое - местные налоги и сборы, часть общегосударственных налогов. Авторы Конституции ожидают, что это усилит эффективность местных властей: первичные проблемы будут решаться на самом низком уровне, центральная власть выполняет только вспомогательные функции.

Единицами административно-территориального устройства становятся община, район и регион.

Все областные и районные государственные администрации ликвидируются. Но без надзора из центра регионы не останутся: на место губернаторов и районных глав придут префекты. Их назначает и снимает с должности президент по представлению Кабмина. Основная задача префектов - следить за соблюдением Конституции и законов органами местного самоуправления. Префекты должны быть назначены после создания исполкомов, но не позднее 1 марта 2018 года.

"От председателей ОГА они будут отличаться значительно меньшим объемом полномочий. Префекты не будут вмешиваться в оперативное управление, не имеют никакого отношения и не будут распоряжаться финансовыми потоками", - пояснил, представляя проект, Порошенко.

Сам президент получает право временно останавливать полномочия местного органа власти или его руководства в случае создания ими угрозы нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности. Свое решение президент передает на рассмотрение Конституционного суда Украины, который безотлагательно выносит свой вердикт. Но окончательное решение о прекращении полномочий - за Верховной Радой.

По словам первого замглавы Администрации президента Виталия Ковальчука, чтобы реформа местного самоуправления была запущена не на бумаге, а на практике, Верховной Раде придется отработать еще около 500 законодательных актов, начиная с законов о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве. "Очень много вопросов надо решать", - подчеркнул он.

Кто писал Конституцию

По официальной версии, проект Конституции был наработан на заседаниях рабочей группы, одобрен Венецианской комиссией и окончательно утвержден 26 июня Конституционной комиссией.

"Была создана рабочая группа по вопросам децентрализации. В этой группе разработан вариант, который и презентовал Гройсман в Венецианской комиссии. После этого были получены и учтены ее рекомендации. 25 июня после дискуссии группа утвердила окончательный вариант, и 26 июня на Конституционную комиссию был вынесен согласованный проект Конституции", - сказал Ковальчук.

Два члена комиссии за этот документ голосовать отказались: вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид и эксперт Украинского Хельсинского союза по правам человека Всеволод Речицкий.

По неофициальной информации, которую подтвердили члены Конституционной комиссии, рабочая группа имеет отдаленное отношение к разработке проекта Конституции. "Формально была рабочая группа, но фактически она собиралась только трижды. Текст готовился в другом месте, между вторым и третьим заседанием группы. Никто его не видел, а потом он появился. Конституционной комиссии текст был роздан за час до голосования, его некогда было даже прочитать, только просмотреть", - рассказала Сыроид в комментарии ЛІГАБізнесІнформ.

Сыроид уточнила, что в Венецианскую комиссию проект Конституции возил лично Гройсман. "Его никто не видел. Что было в том документе - никто не знает", - утверждает она.

"Фактически, кто-то разработал для Украины изменения в Конституцию. Конечно же, это все делается в Администрации президента, но, я думаю, текст рождается в процессе активных консультаций с зарубежными партнерами", - написал в колонке для ЛІГАБізнесІнформ политолог Петр Олещук.

Замглавы Конституционной комиссии Виктор Мусияка в комментарии ЛІГАБізнесІнформ подтвердил, что рабочая группа не работала над проектом Конституции больше месяца - этим занимался некий секретариат группы. 17 июня, перед передачей его в Венецианскую комиссию, группа собралась и рассмотрела документ, а 25 июня тщательно проработала с учетом выводов европейских экспертов. Подкорректированный рабочей группой текст был вынесен на голосование Конституционной комиссии и поддержан, хотя некоторые эксперты приложили к нему свои предложения Порошенко.

"Президент имеет право на свои изменения. Так что пока мы не увидим окончательный текст, который президент подаст в Раду, комментировать особо нечего", - говорит Мусияка .

На вопрос, действительно ли проект Конституции писался в Администрации президента, Мусияка ответил: "Я не знаю. Мы не знаем до сих пор, кто там в составе секретариата. Но это, надеюсь, люди профессиональные. И даже если там есть вещи, с которыми я не соглашаюсь - это не значит, что это специально делалось. Возможно, просто недоработки".

К первому лицу

У представителей Конституционной комиссии и экспертов есть ряд вопросов и к содержательной части проекта Конституции - по их мнению, в документ заложен дисбаланс власти. "Этот дисбаланс уже дважды приводил к революциям, его надо было исправить. Но вместо этого мы его деформируем еще больше. Под видом децентрализации подаются довольно опасные вещи", - считает вице-спикер парламента Оксана Сыроид. По ее словам, контролировать исполкомы будут префекты, назначенные президентом, а не напрямую Кабмин, то есть возможность влияния на местные власти остается высокой.

Виктор Мусияка с этим не согласен: изначально в проект Конституции действительно была заложена сомнительная норма, но она была исправлена. "Никакой президентской вертикали там нет. Все подкорректировано", - считает  он. Изначально в проекте содержался пункт о том, что президент назначает префекта по представлению Кабмина, а увольняет самостоятельно. Теперь любые кадровые перестановки возможны только по представлению КМУ. Кроме того, в одном из вариантов предлагалось сделать префекта ответственным и подотчетным президенту, а Кабмину - только подконтрольным. В окончательном варианте префект ответственен перед президентом, но подотчетен и подконтролен Кабмину. "По сути, это субъект исполнительной власти", - пояснил он.

Гораздо большим вызовом, с которым может столкнуться Украина, Мусияка считает имплементацию новых положений Конституции, чтобы процесс децентрализации не превратился в псевдореформу. Действующая Конституция, в разработке которой он принимал участие, изначально тоже не предусматривала выстраивания жесткой президентской вертикали в регионах. "Это антиконституционно выстроенная президентская вертикаль, при которой все главы местных администраций подчиняются президенту. Этого же нет в Конститации. Поэтому необходимо будет пресекать любые малейшие отступления от положений новой Конституции", - считает он.

Определенные опасения экспертов вызвало также право президента единолично останавливать деятельность местного органа власти в случае угрозы суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности. "На практике это будет выглядеть так, что президент сможет взять любую причину, назвать это угрозой суверенитету, вбросить в КСУ, и пусть судьи что-то придумают. Вместе с полномочиями президента, которые установлены по контролю над префектурой, это означает тотальный контроль над органами местного самоуправления", - уверена Сыроид.

Банковая появление этой нормы называет предохранителем от сепаратизма в регионах. "Мы уже столкнулись с проявлениями сепаратизма на востоке Украины. Чтобы сделать невозможными такие проявления в будущем, предусматривается право президента в неотложном порядке останавливать решения, которые несут в себе угрозу суверенитету, национальной безопасности и территориальной целостности. Никакой узурпации быть не может… Это для экстренных случаев. Никто не собирается использовать эти полномочия по любому поводу… Это как красная кнопка", - заверил Ковальчук

На вопрос ЛІГАБізнесІнформ, что будет, если такая красная кнопка окажется у диктатора, Ковальчук ответил: "Я надеюсь, наш народ примет мудрое решение на следующих президентских выборах".

Вопрос Донбасса

Один из пунктов Минских договоренностей требует от Украины провести конституционную реформу с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, а также принять постоянное законодательство об особом статусе этих территорий Донбасса. Такой закон уже был принят в сентябре 2014 года и предусматривает, в том числе, проведение местных выборов в оккупированном Донбассе и право на особое местное самоуправление.

Теперь это будет закреплен и в проекте Конституции: в переходных положениях появился пункт: "Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных админмистративно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей определяются законом об особом порядке местного самоуправления". Ранее эта формулировка была более размытой, без конкретных названий областей. При этом примечательно, что по настоянию Венецианской комиссии из текста был удален перечень наименований и даже количество всех остальных областей страны. "Автономная Республика Крым и области являются регионами Украины", - говорится в проекте.

"Я бы здесь не искал никакого подтекста. Венецианская комиссия указала, что не целесообразно перечислять все регионы в Конституции", - отметил Виталий Ковальчук.

Политолог Олещук считает, что в совокупности эти факты могут дать сигнал о том, что перечень украинских областей будет изменен. "В переходных положениях Конституции зафиксирован закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, но самих названных выше областей в тексте Конституции больше не будет… Предлагается оставить упоминания лишь Киева, Севастополя, АРК и областей без конкретного их перечня. Не сигнал ли это к тому, что перечень украинских областей может и готовиться быть изменен?", - отметил он.

Не исключает такого варианта и Мусияка: "Я допускаю, что может быть и так, что могут изменяться и территории регионов, и области. Возможно, новые появятся. Но это чисто гипотетически".

В Администрации президента утверждают: легализация местного самоуправления оккупированных территорий Донбасса в Конституции тоже была требованием Запада, но никакого особого статуса боевикам не дает. На вопрос ЛІГА.net , как упоминание о Донбассе попало в проект, Ковальчук ответил: "Вы смотрели заключение Венецианской комиссии? Там что написано по этому поводу? Необходимо предусмотреть особенности правового режима местного самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Ничего отличного от того, что указано в минских договоренностях, там нет… В свое время западные партнеры ставили вопрос о том, что это должно быть отработано. Это отработано", - сказал он. При этом Ковальчук не смог четко сказать, присутствовал ли этот пункт в проекте, отправленном в Венецианскую комиссию, или появился уже по ее настоянию.

Петр Порошенко тоже объяснил появление этого пункта в Конституции минскими договоренностями: "Проект изменений в Конституцию не предусматривает никакого особого статуса Донбасса. Все подобные слухи от лукавого… Эта норма не выходит за рамки международных обязательств".

Давление Европы

За закрепление особого статуса неконтролируемых Киевом регионов Донбасса, "как это было сделано в Молдове с Приднестровьем", выступил лично глава Венецианской комиссии Джанни Букиккио. Генсек Совета Европы Турбьерн Ягланд в интервью украинским СМИ в марте заявил, что "в Украине речь идет не только о децентрализации, но и об особом статусе для Донбасса".

"Это было требование многих. Конечно, Европа хочет, чтобы это было в Конституции. Они создали себе иллюзию, что какие-то конституционные изменения, статус Донбасса решит проблему войны в Украине. Это страшный инструмент манипуляций. Если мы это сделаем, мы дадим всему миру повод думать: конфликт разрешен, пусть теперь разбираются. Это молдавский вариант", - сказала Сыроид.

По ее словам, такая норма поднимет сентябрьский закон Донбасса на уровень Конституции: "Это легализация не только территорий, но и российских наемников. Как мы будем объяснять это людям? Что это больше не враги, а представители органов местного самоуправления?".

Заместитель главы Конституционной комиссии Виктор Мусияка относится к этому спорному пункту более спокойно: особенности местного самоуправления в Конституции упомянуты не только для Донбасса, но и для Киева и Севастополя. "Я не очень понимаю такие эмоциональные реакции. Извините, мы перед фактом. Украина на себя взяла обязательства. Отказаться от обязательств, которые мы взяли на себя в рамках Минска-2. Можете представить, что будет?" - говорит он.

Возможным предохранителем от спекуляций на эту тему Мусияка считает подготовку изменений в прошлогодний закон об особенностях самоуправления в Донбассе, который к тому же во многом устарел, - к примеру, предусматривает проведение местных выборов на оккупированных территориях (при соблюдении условий Украины) до 4 декабря 2014 года. "Надо подкорректировать целый ряд положений. Но это уже проблема народных депутатов", - подчеркнул он.

Подписывайтесь на аккаунт ЛІГАБізнесІнформ в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.