Янукович и коррупция: год несбывшихся надежд
О несбывшихся надеждах, небольших успехах и большом застое в борьбе с коррупцией рассказал в интервью ЛІГАБізнесІнформ эксперт по вопросам государственной антикоррупционной политики, президент ТО "ТОРО" - Контактной группы в Украине "Transparency International" Алексей ХМАРА(на фото).
- Алексей Сергеевич, какой стала Украина коррупционная за год президентства Виктора Януковича и правительства Николая Азарова?
- Год назад были огромные ожидания. Одним из первых указов Президента Януковича стал указ о создании Антикоррупционного комитета. Многие подумали: ну вот, наконец-то начнется - если не борьба, то хотя бы предупреждение коррупции. К сожалению, что касается актов Президента, то указами о создании Комитета и его составе все и закончилось. Были публичные заявления: отрубим руки, вывернем и зашьем карманы, откроем дела… Поэтому, если говорить об итогах - это был год несбывшихся надежд.
Все говорили о том, что команда Виктора Ющенко была активная, но малоэффективная. То есть было много риторики и мало действий. Сейчас мы видим много действий, но толку от них мало. В первую очередь, потому что серьезная и системная борьба с коррупцией подменяется громогласными публичными высказываниями и преследованием отдельных экс-чиновников.
Хотя с коррупционерами нижнего звена (в 80% случаев это чиновники уровня сельсоветов, потолок - уровня райгосадминистраций) борьба ведется. К примеру, сотрудники МВД в 2009 и 2010 годах составили примерно по девять тысяч протоколов о коррупции. При этом суд подтвердил вину чиновников только в 16% случаев. Остальные дела "растворились".
- Некачественная подготовка правоохранителями доказательной базы или дело в судьях - "заинтересовали"?
- Всего понемногу. Причем отмечу: нет разницы, когда это было - при Януковиче или Ющенко. А что касается конкретно судов, то они и были, и есть неэффективными, вот только сейчас - еще более зависимы. Теперь им даже легче принимать "удобные" решения.
- Это в результате судебной реформы?
- Да. В плане административной дисциплины судей порядка стало больше, это правда. Но с точки зрения независимости правосудия - большие-большие проблемы. И главная не столько даже в снижении независимости, сколько в нежелании судей быть независимыми. И не только судей, всех правоохранителей в целом. К примеру, новый Генеральный прокурор Виктор Пшонка, когда первый раз выступал в парламенте, сразу заявил, что задача Генпрокуратуры - исполнять решения и пожелания Президента как гаранта Конституции. Хотя на самом деле это должен быть независимый орган, который наблюдает, в том числе, и за Президентом.
- Уже в этом году были ликвидированы должность правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики и Бюро по вопросам антикоррупционной политики, действовавшее в составе Секретариата Кабмина. Вам известны обстоятельства ликвидации этой институции - это "щепки" административной реформы или вполне осознанное решение, принятое на высшем уровне?
- Напомню, что эта институция при Кабмине появилась в рамках обязательств, взятых на себя Украиной перед GRECO - Группой государств - членов Совета Европыпо борьбе с коррупцией. Эта организация требовала создать независимый антикоррупционный орган. Должность уполномоченного была введена в 2009-м Кабмином Юлии Тимошенко. Бюро появилось в 2010-м - уже при Президенте Януковиче и Премьере Азарове. При них же уполномоченный и бюро исчезли. И это не было банальной издержкой админреформы, абсолютно.
В 2010 году у нас появился новый Президент, была выстроена новая вертикаль власти. Люди посмотрели, что не очень-то правильно, когда в составе Кабмина есть такая институция, которая мешает жить новым чиновникам. В первую очередь, антикоррупционной экспертизой, которую проводил уполномоченный. Это был хороший инструмент влияния, по крайней мере, на проекты постановлений Кабмина. Во-вторых, уполномоченный имел так называемые отделы внутреннего контроля, "филиалы" офиса уполномоченного, которые должны были появиться при каждом министерстве и облгосадминистрации (и в конце года их таки начали создавать). Это не очень понравилось, поэтому еще до ликвидации было принято решение урезать полномочия уполномоченного. А собственно ликвидация уполномоченного и его бюро стала следствием вопроса, который был решен еще полгода назад.
- Как Вы считаете, что-то появится взамен упраздненного органа?
- Согласно президентскому законопроекту об основах предотвращения и противодействия коррупции, принятому в первом чтении Верховной Радой, сам глава государства решает, какой специальный орган может быть создан, какие у него будут функции. Мой прогноз: ничего пока создано не будет. Почему? Потому что в законопроекте Януковича вернули антикоррупционные полномочия прокуратуре и СБУ. Логика такая: эти функции надо было бы сперва забрать у правоохранителей, а потом отдать их новому органу. Однако функции, наоборот, вернули. То есть ситуацию решили "заморозить".
В то же время, есть мнение, что Антикоррупционный комитет при Президенте из просто форума высокого уровня переведут в формат площадки выработки всей антикоррупционной политики, ее координации и мониторинга, а также контроля за соблюдением. То есть, возможно, появится немного куцая институция, которая вообще не будет заниматься вопросами предотвращения коррупции (тем, чем была сильна институция правительственного уполномоченного), но функции мониторинга, оценки и координации у нее будут.
- Что означает передача антикоррупционной экспертизы Минюсту?
- Получается, что Минюст и проекты правительственных актов пишет, и сам же проводит их экспертизу на коррупциогенность. Сам себя за руку хватать должен? Так быть не должно.
- Преследование Тимошенко и чиновников из ее команды проходит под вывеской борьбы с коррупцией. Оппозиция и некоторые эксперты называют это политическим преследованием. Более сдержанные наблюдатели говорят об избирательности применения закона. Что происходит, на Ваш взгляд?
- В ноябре прошлого года из берлинского офиса "Transparency International", где расположен секретариат нашей организации, было сделано заявление по Украине о том, что политика власти напоминает охоту на ведьм. Мы не говорим, что Тимошенко по умолчанию честная, и что не было серьезных нарушений в ее команде. Но мы видим, как команда Президента Януковича, используя инструменты борьбы с коррупцией, на всякий случай решила запугать людей, которые могли бы претендовать на оппозиционность.
Если бы это было не так, мы видели бы больше реакции на злоупотребления высокопоставленных представителей действующей власти, о которых трубят СМИ и другие источники. К сожалению, нынешние темные дела остаются абсолютно без внимания, но зато поднимаются архивы. Ну не верится, что это все просто так.
- По оценке журнала "Корреспондент", Президент и его семья распоряжаются активами стоимостью более $ 100 млн., а их происхождение вызывает вопросы: сам Янукович никогда не занимался бизнесом, но живет в "Межигорье", своего сына-бизнесмена Александра он до недавних пор называл врачом-стоматологом. Насколько, на Ваш взгляд, заинтересован лично Янукович в эффективной борьбе с коррупцией?
- К сожалению, в Украине нет ни одного политика, который после пяти лет публичной политики не стал бы долларовым миллионером. Источник этих денег - явно не чтение лекций в Гарварде. Поэтому я бы не рассматривал вопрос с точки зрения толщины кошелька.
А что касается заинтересованности Януковича в борьбе с коррупцией, то отвечу, возможно, парадоксально: Президент заинтересован всерьез. Во-первых, на мой взгляд, он искренне считает, что воруют лично у него и его окружения. И что украденное достается мелким чиновникам, которые, конечно же, далеко не все - представители его команды.
Во-вторых, сейчас такая вертикаль: глава райгосадминистрации, глава обладминистрации, министр, Премьер-министр - все замыкается на Президенте. Это большая команда, которую надо контролировать. В Украине 300 тысяч чиновников. А тех, на кого может влиять непосредственно Президент, по разным оценкам - от 20 до 50 тысяч. Янукович физически не может контролировать такую армию. Нужно что-то в подспорье. Самый простой инструмент (еще древние римляне доказали) - закон. То есть закон должен работать и против своих. Лучший закон - это антикоррупционный закон. Поэтому Янукович очень хочет иметь сильные полномочия и реальную борьбу с коррупцией, чтобы в любой момент решить проблемы с неугодными.
Ну а в-третьих, Президенту, который не всегда реально оценивает положение дел в стране, кажется, что он продвигает реальные реформы. И он хочет видеть результаты. Одна из его личных реформ - именно борьба с коррупцией. Вот только окружение Виктора Федоровича иногда этим пользуется в своих интересах. При этом нельзя сказать, что его окружение чем-то хуже или лучше, чем предшественников. Это стандарт поведения любого окружения в Украине.
- Если Президент хочет хороший антикоррупционный закон, он его получит? После первого чтения к президентскому законопроекту появилось 432 замечания и дополнения. Ваш прогноз: что получится на выходе?
- Я уточню. Во-первых, Президент хочет хороший закон в понимании самого Президента. Его проект на 80% повторяет проект Ющенко (это был действительно хороший документ) плюс существенно усиливает полномочия Президента - вот это хороший закон по Януковичу. Хотя на самом деле - путь в никуда. Потому что когда вся сила власти сконцентрирована у одного лица, нет защиты от возможного злоупотребления этой властью.
Решения о том, чтобы наказывать кого-либо, должны приниматься коллегиально, а не одним человеком, который росчерком пера назначает процедуру проведения служебных расследований, вторым росчерком решает, как использовать результаты этих служебных расследований, третьим - какие полномочия дать органу по противодействию коррупции, четвертым - имеет ли он право помиловать того или иного человека. Это слишком много полномочий для любого Президента, даже в супердемократичной стране.
Что мы можем получить на выходе? Более 400 поправок, о которых сообщила пресс-служба Верховной Рады, поданы, но ни одна не учтена. 3-го февраля состоялось заседание парламентского комитета по борьбе с коррупцией. Оно длилось недолго - полтора часа. Час депутаты говорили о том, как важно бороться с коррупцией. Затем проголосовали за то, чтобы подавать проект в целом, без учета поправок. Аргументы такие: закон нужно принимать срочно - куда уж дальше без него, а в зале сидят умные люди, они решат, что нужно стране, что нет. 432 поправки с голоса поставить на голосование просто нереально, поэтому мы понимаем: оглашенные на комитете поправки поддержаны не будут. Будут правки на уровне корректуры.
- В январе Верховная Рада "прокатила" норму об обязательном декларировании расходов не только высокопоставленных чиновников, но и их родственников. Ее могут принять в обозримом будущем, или она неприемлема для любых коалиций в украинской политике?
- У нас даже сейчас в некоторых случаях эта норма действует. Например, если я иду на службу в милицию, под роспись соглашаюсь, что информация обо мне и моих родственниках будет проверяться, включая расходы. Плюс каждый - подавать декларацию о расходах членов семьи. И эта норма не противоречит Конституции, потому что человек берет на себя такое обязательство добровольно. То же самое могло бы касаться чиновников и политиков. Но не хотят.
В ближайшие два года декларирования расходов членами семей ждать не приходится. Президентский антикоррупционный законопроект, в котором этой нормы нет, консенсусный: мы хоть что-нибудь примем сейчас, или не примем ничего. Страна вообще живет без антикоррупционного законодательства: прежний пакет законов уже при Януковиче отменили, а нового закона до сих пор нет. Ждать уже нельзя, дальше - пропасть.
- В 2012 году должны состояться очередные выборы в Раду. Станет ли эта норма актуальной для нового парламента?
- Может быть. Просто сейчас решение принимается не в парламенте. Есть пять людей в стране, которые решают, как будет. Это Президент Янукович, Министр юстиции Лавринович, который пишет тексты законов, глава Администрации Президента Левочкин, его заместитель Лукаш, Премьер Азаров и Первый вице-премьер Клюев. Парламент просто ставят перед фактом. К сожалению или к счастью, спикер Литвин никак не может повлиять на этот процесс, максимум - он может его застопорить (не как лидер партии, а как чиновник - по процедуре). Но в итоге все равно последнее слово за Януковичем. Если он внутренне дозреет, что декларирование расходов его сыновей все-таки необходимо, то поставит вопрос на повестку дня всей страны.
- Каковы объемы ущерба, наносимого Украине коррупцией - сколько и чего страна теряет в год?
- Сложно подсчитать потери. Но можно отметить следующее. Любое место от сотого до 130-го в индексе "Transparency International" - это недополученные инвестиции в экономику страны размером минимум 2% от объема ее годового бюджета. Если место ниже 130-го (а Украина заняла в 2010-м 134-е) - минимум 5%. Если бюджет Украины на 2011 год составляет 280 млрд.грн., то речь идет об инвестициях в размере 14 млрд.грн. ($1,6 млрд.), которые страна рискует не получить из-за недоверия инвесторов.
Еще один аспект. В 2007 году в рамках исследования украинцы сказали, что на коррупцию совокупно тратят $3 млрд. в год. Новых данных пока нет. Можно предположить, что в кризис денег у людей стало меньше. Но, с другой стороны, и цена решения ряда вопросов выросла. В 2006 году так называемый откат чиновникам, выделяющих бюджетные деньги на социальные мероприятия (не в рамках тендерных процедур), составлял 10% от стоимости финансируемого мероприятия (например, проведения дня города). В 2007-м, до кризиса, он составлял 20-25%, а в некоторых сферах - до 30%. В 2009 и 2010 годах - уже 50%, из-за кризиса. Это данные нашей полевой работы.
Ну, а если говорить о госзакупках и тендерных процедурах, то тут все намного печальнее.
- Какова цена вопроса, и какие риски?
- Государственные закупки - вечная проблема Украины. В этом году будет потрачено на условиях госзакупок, то есть в тендерах разных видов - около 140 млрд.грн. Из них где-то 60-80 млрд. придется на закупки у одного участника.
- Это самая коррупциогенная схема?
- Да. Потому что чиновник сам решает, кто будет исполнителем работ, услуг или поставщиком товаров и на каких условиях. А если еще примут подготовленный Кабмином законопроект №7532 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам государственных закупок", то ему даже не надо будет свой выбор согласовывать с Минэкономики или другой структурой.
- Но если нынешняя высшая власть считает, что чиновники разворовывают ее деньги, то разве она может отказаться контролировать госзакупки?
- Насколько мне известно, там думают о том, чтобы ввести процедуру внутриорганизационного контроля - наладить учет в самих организациях-заказчиках. Во-вторых, есть же прямые задачи у налоговых органов, у КРУ и так далее. Условно говоря, есть задача повысить наполнение госбюджета как минимум в полтора раза - денег катастрофически не хватает. В связи с этим будут проверки. И первое, что начнут проверять - госзакупки. Поэтому есть надежда, что из-за частых проверок система начнет работать более-менее нормально. Но это же не вечный инструмент, правда?
То есть в качестве резюме по цене коррупции в Украине. Она измеряется как минимум деньгами - это миллиарды гривень в год. Кроме того, она измеряется репутационными рисками. Украина уже потеряла лицо в двух международных организациях. Во-первых, в GRECO. Президент организации Драго Кос был очень огорчен отменой антикоррупционного пакета законов и ликвидацией уполномоченного и бюро по вопросам антикоррупционной политики. Он публично заявил, что Украина оказалась наиболее отстающей страной по выполнению всех рекомендаций GRECO, и если она не исправится (думаю, максимум за два года), то встанет вопрос о санкциях.
Вторая организация - ООН. Там еще интересней ситуация. В этом году Украина впервые отчитывается о выполнении конвенции ООН против коррупции. Сейчас проходим мониторинг, причем мы попали в десятку стран (наряду с Бразилией, Польшей, Чили и прочими), где он проводится впервые. И так выходит, что у Украины наихудшие показатели по отчетности (у нас есть рабочие данные - мы держим связь с Венским офисом ООН). Что это будет означать для Украины? Просто-напросто на международных форумах к ней будут относиться как к стране-изгою, как к Северной Корее. А это не только деньги, репутация на самом деле дороже.
И еще один риск для Украины. Президент говорит о том, что большая коррупция - это угроза для национальной безопасности страны. Но дальше разговоров дело не идет. Что это означает? Мы становимся серой зоной, где законы декларативные, делать можно все, что угодно.
- То есть Украина сама дает сигнал всему миру, что здесь можно решить любой вопрос за определенную цену?
- Абсолютно верно. Раньше это были грязные производства, пиратские технологии и т.д. Теперь можем стать зоной постоянных конфликтов: экономических, правовых, криминальных.
- А достижения у Президента и команды на антикоррупционном фронте есть?
- Стоит назвать три закона. Во-первых, закон о доступе к публичной информации. Была целая большая эпопея, но она закончилась, и дай Бог, чтобы закон начал работать. Это произойдет, если Кабмин издаст соответствующие инструкции, но пока уверенности нет. Во-вторых, изменения к закону о противодействии отмыванию грязных денег. Вот только закон есть, но, к сожалению, пока исполнения нет. В-третьих, закон об основах внутренней и внешней политики, который делает упор на построение в Украине сильного гражданского общества как основы для процветания страны.
Еще - централизация власти, в плане введения четких стандартов субординации и координации между разными ветвями и разными уровнями власти. Это тоже, наверное, в актив Президенту стоит записать. Но тут он даже перестарался. Теперь уже все независимые правоохранители не представляют, как они могут работать независимо. И последнее: Янукович взялся за многие непопулярные вещи - налоговая реформа, пенсионная и т.д. Многие нарекают на качество реформ, и я с этим согласен. Но хотя бы вопросы стали подниматься.
- На ряд реформ смотришь - вроде бы шоковая терапия. Только шок есть, а терапии нет…
- Это тоже правда. Как раз в антикоррупционной политике так же: без наркоза вторглись в систему. И ладно, если бы начали операцию проводить, а то ведь получается - мясникам отдали тело резать без наркоза. Но позитив президентской команды в том, что она поняла: борьба с коррупцией - их личное дело, без всяких сантиментов. Если не мы - то нас, и давайте лучшем мы - их. Что из этого получится - очень интересно.
Просто напомню, что до первой победы в президентских выборах Лукашенко был депутатом белорусского парламента и возглавлял временную следственную комиссию по расследованию коррупционного факта в отношении их спикера. И на пост Президента он пришел на волне борьбы с коррупцией. Вот только теперь никак не может уйти. Дай Бог, чтобы у нас не случилось того же.
- В 2010-м в рейтинге "Transparency International" Украина заняла 134-е место из 178 стран, годом ранее - 146-е из 180. С одной стороны, позиция улучшилась. С другой - украинская власть критически относится к оценкам вашей организации, хотя им доверяет весь мир - и правительства, и эксперты. На Ваш взгляд, почему?
- Да, многие чиновники говорят, что рейтинг необъективен, методология запутанная, технически неграмотная и много чего еще. Сейчас Министерство юстиции разработало свою методику измерения уровня коррупции - на 16 страницах. Так вот 11 первых страниц - это критика методологии "Transparency International", оставшиеся четыре - это собственно их методология, а последняя страница о том, как ее можно было бы применять.
Методология "Transparency International" короче, чем критика в ее адрес, я бы так сказал. Но если серьезно, то обвиняют всегда в трех вещах: первое - технические моменты, второе - политизация индекса, третье - что мы сравниваем некорректно Украину с африканскими странами, где, по мнению чиновников, и государственности как таковой нет.
Но все становится на места, если говорить о том, кто берет на вооружение индекс восприятия коррупции "Transparency International". Он открытый, все им могут пользоваться, и все на самом деле им пользуются. В том числе Совет нацбезопасности и обороны Украины, Администрация Президента, министры. Только тогда, когда им это удобно. Поэтому это просто вопрос этики, а не технических вещей, связанных с методологией.
Несмотря на всю противоречивость индекса, пока в мире нет более точного инструмента, который мог бы повысить репутацию страны. И надо понимать, что индекс - в первую очередь, сигнал не для государства, а для инвестора. Если я не вижу смысла в этой стране, я не работаю с ней. И если вы как государство ничего не делаете для улучшения индекса, то вы должны понимать, что у вас не будет иностранных инвестиций. А в изоляции ни одна страна мира выжить не может, кроме Китая. Он может себе позволить купить экономику Европы. Украина не может.
- В 2010 году по сравнению с предыдущим Украина поднялась на 12 позиций. Насколько это позитивно, и чья в этом заслуга, если она есть?
- Что это означает? Ничего - ни хорошего, ни плохого. Индекс составной - он учитывает семь месяцев текущего года и пять месяцев предыдущего. Были позитивные импульсы заложены в 2009 году, что отразилось на результатах Украины в индексе-2010. Именно в 2009-м были реальные подвижки: постановления Кабмина, внедрение должности правительственного уполномоченного, много чего еще, что к концу 2010-го затихло. Так что вряд ли улучшение позиции Украины - заслуга Януковича.
Мы пока не знаем, какие будут результаты этого года, но чувствуем, что не очень хорошие. И вообще, любой результат меньше, чем три балла из десяти возможных (у Украины в 2010 году - 2,4 из 10) означает, что в стране - тотальная коррупция. Я напомню, что тотальная коррупция наблюдается в Ираке, в Судане, в Таджикистане - во всех странах, которые относятся к так называемому "красному поясу", он самый опасный.
Коррупция от трех до пяти баллов - умеренная, так называемая элитная, когда министр по звонку может принять какие-то решения. Это, например, Румыния, Грузия, Китай.
От пяти до семи баллов - Прибалтика, Западная Европа, Северная Америка. Вот на кого стоило бы равняться Украине. Поэтому, какая разница - 134-е у нас место или 150-е? Все это плохо, очень плохо.