Перезагрузка прокуратуры: детали и сроки реформы Сакварелидзе

Новый закон о прокуратуре вступил в силу. Президент Петр Порошенко подписал изменения к закону в присутствии генпрокурора Виктора Шокина и его заместителя Давида Сакварелидзе, которых вызвал к себе в разгар коррупционного скандала вокруг обысков у двух высокопоставленных прокуроров - Шапакина и Корнийца. Очевидно, со стороны президента это была "подпись мира" для Сакварелидзе: вступление в силу поправок в закон запускало реорганизацию органов прокуратуры, главным разработчиком которой выступил грузинский реформатор.

"Обновленная прокуратура - это то, что общество хочет видеть", - сказал Порошенко.

Ключевые изменения

Новый закон о прокуратуре, принятый еще 14 октября 2014 года, должен был вступить в силу 25 апреля 2015 года, но идеологи реформы попросили об отсрочке в связи с организационной неготовностью к старту. На завершение подготовки потребовалось почти три месяца.

Принятые в июле 2015 года поправки к закону носят больше технический характер. В частности, они прописывают специальные правила при назначении прокуроров на должность и привлечения их к дисциплинарной ответственности на переходной период, до 15 апреля 2016 года.

Система прокуратуры будет пятиуровневой: Генеральная прокуратура, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры и Специализированная антикоррупционная прокуратура. Реорганизация органов прокуратуры начнется с низового уровня. Как сообщил недавно в интервью ЛІГАБізнесІнформ Давид Сакварелизде, на это потребуется около четырех месяцев. На базе 638-ми районных прокуратур путем объединения и укрупнения будут созданы 178 местных.

"На местном уровне работают около 70% всего нашего состава - это районные, городские, межрайонные прокуратуры. Из них 2550 только руководителей и их замов. Новые менеджеры будут управлять укрупненными местными прокуратурами. Фактически все районные прокуроры и их замы на каком-то этапе потеряют свою должность... Потому что районных прокуратур не будет. Что касается обычного штата, их никто не увольняет. Но в процессе реорганизации им придется сдавать тесты... И только те, кто наберет больше всех баллов, попадут в местные прокуратуры. Это самый справедливый способ сокращения", - пояснил он логику первого этапа реформы.

Генеральная прокуратура планирует объявить проведение четырехэтапного конкурса на должности 700 местных прокуроров уже 20 июля, когда будет открыт прием заявок от всех желающих. "Не только наши работники, но и любой юрист с пятилетним стажем, не проработавший ни дня в прокуратуре, сможет участвовать в конкурсе", - пояснил Сакварелидзе. За счет оптимизации структуры зарплата местных прокуроров, прошедших отбор, составит в среднем 15 тыс грн.

Закон ограничивает количество заместителей руководителей региональных прокуратур тремя, а местных - двумя штатными единицами. В целом штат прокуратуры после запуска реформы должен составить 15 тысяч человек с уменьшением количества прокуроров к 1 января 2018 года до 10 тысяч.

Подбор кадров в систему органов прокуратуры будет возложен на квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров, члены которой будут назначаться Всеукраинской конференцией работников прокуратуры. Органами прокурорского самоуправления станут Всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины.

Руководитель Специализированной антикоррупционной комиссии, согласно поправкам, подчиняется непосредственно генпрокурору. Антикоррупционные прокуроры назначаются главой ГПУ, но по представлению конкурсной комиссии. Этот вопрос чуть не стал камнем преткновения при принятии законопроекта во втором чтении. Основная дискуссия в сессионном зале касалась того, какие квоты в составе такой комиссии получит Рада, а какие - прокуратура. Сошлись на соотношении 7 к 4.

Самое важное изменение: прокуратура лишается функции общего надзора. Ее полномочия в сфере общественных отношений, не связанных с уголовным судопроизводством, ограничиваются исключительно возможностью осуществлять действия по представлению интересов гражданина или государства в суде. Это означает, что органы прокуратуры больше не смогут непосредственно вмешиваться в деятельность граждан, частных предприятий, возбуждая уголовные дела и закрывая их, по договоренности.

Графики и сроки

Заместитель генпрокурора Давид Сакварелидзе показал корреспонденту ЛІГАБізнесІнформ предварительный график реформирования органов прокуратуры (см. ниже). План был разработан совместно с известной аудиторской компанией PriceWaterhouseCoopers, действующей от имени правительства Великобритании. Если все получится, то местные прокуратуры должны быть полностью сформированы до 15 декабря 2015 года. Штат прокуроров в них будет сокращен с 7980 до 5000 человек. С 29 декабря стартует реорганизация региональных прокуратур. До Генпрокуратуры эти процессы дойдут в феврале следующего года. К апрелю должно быть завершено создание органов самоуправления прокуратуры.

Параллельно будет идти растянутая во времени разработка технического задания для автоматизации процессуальных действий в рамках досудебного расследования. Конечной целью является внедрение системы автоматизации e-Case Management System. С разработкой этой программы Украине помогает британская UK Department for International Development - специальный департамент правительства Великобритании, который управляет помощью странам, отстающим в экономическом развитии.  Новый софт "сэкономит невероятное количество времени, финансовых ресурсов, позволит элементарно контролировать количество и качество дел вышестоящими прокурорами. То есть, это хороший способ борьбы с коррупцией: ты можешь зайти в любое дело по всей Украине и проверить, насколько оперативно и объективно оно продвигается”, - считает Сакварелидзе.

В период с 2016 по 2018 год планируется очередное изменение законодательной базы для прокуратуры: оптимизация и сокращение функций, принятие закона об уголовных проступках, замена уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия.

(Кликните на изображение, чтобы развернуть графики на весь экран)

Коррупционные риски

В целом эксперты положительно отзываются о вступившем в силу законе о прокуратуре.

"В нем есть ряд позитивных моментов. В частности, меняется функция прокуратуры и уменьшается в три раза сеть местных прокуратур. А это означает, что и количество руководителей сократится тоже втрое. В ближайшее время начнется и продолжится как минимум до 15 декабря набор прокуроров в местные прокуратуры... Конкурсный отбор, предусмотренный законом, и допуск к конкурсу людей не из системы, надеюсь, позволит через процедуру законодательных и психологических тестов обеспечить отбор лучших из лучших хотя бы на низовом уровне", - сказал в комментарии ЛІГАБізнесІнформ руководитель проектов Центра политико-правовых реформ Александр Банчук.

Эксперт отметил, что до 15 апреля 2016 года система прокуратуры будет работать в переходном режиме, а это предусматривает отдельные процедуры отбора прокуроров, дисциплинарных производств и увольнений. Полностью на новую систему прокуратура перейдет только после формирования в следующем году органов прокурорского самоуправления: Квалификационно-дисциплинарной комиссии и Совета прокуроров. "Посмотрим, как будут сформированы органы самоуправления, насколько адекватным в них будет представительство прокуроров. На данном этапе наибольшие ожидания состоят в том, что пройдет объективный прозрачный набор на должности прокуроров местных прокуратур и в Специализированную антикоррупционную прокуратуру, которая будет процессуально обеспечивать работу Национального антикоррупционного бюро", - отметил Банчук.

Именно к Специализированной антикоррупционной прокуратуре у экспертов, которые занимаются темой борьбы с коррупцией, больше всего вопросов. Как сообщил глава правления Центра противодействия коррупции Виталий Шабунин, поправки к закону о прокуратуре - это шаг назад в ее независимости: генпрокурор получил право лично увольнять ее руководителя, согласовывать назначения на все ее административные должности, а также состав конкурсной комиссии по набору сотрудников. Тем не менее, шанс избрать независимого руководителя антикоррупционной прокуратуры все же остается благодаря тому, что конкурсную комиссию будут составлять 7 представителей Верховной Рады, и 4 -  ГПУ. "Наибольшая проблема - это серьезное урезание прав антикоррупционного прокурора (по сравнению с первоначальной редакцией закона, - ред.). Мы как могли их отстаивали, но в итоге принят не наилучший расклад. Хотя президент хотел еще большего подчинения. Нам передавали депутаты, что даже Ложкин на переговоры в парламент приезжал. Президент хотел взять под контроль Специализированную антикоррупционную прокуратуру, обеспечив себе определяющее влияние на назначение ее руководителя", - сказал Шабунин в комментарии ЛІГАБізнесІнформ. По его словам, главный интерес АП в этом вопросе вызван тем, что именно Специализированная антикоррупционная прокуратура будет давать все разрешения на следственные действия и все согласования для детективов Национального антикоррупционного бюро. "Такой был план президента", - утверждает Шабунин.

В целом эксперт считает вступление в силу закона о прокуратуре и запуск реформы положительным моментом, а главный риск исходит от старой прокурорской прослойки в руководстве ГПУ. "Если сейчас при должностях останутся Гузырь, Столярчук и их команда, то никакая реформа не будет иметь смысла. Потому что внедрять реформу будут их люди. А значит, даже самый идеальный закон работать не будет".

Подписывайтесь на аккаунт ЛІГАБізнесІнформ в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.