Децентрализация: что скрылось за шумом о статусе Донбасса

Вчера, 16 июля, украинский парламент отправил в Конституционный суд проект изменений в Основной закон. Самые острые дискуссии разгорелись вокруг упоминания особого порядка управления в оккупированной части Донбасса. А главный элемент изменений - детали децентрализации власти - отошел на второй план. Как именно меняется модель украинской государственности, какие риски и конфликты в ней зашиты - в сравнительном анализе VoxUkraine.

Чуть более года назад президент Порошенко подал на рассмотрение в Верховную Раду проект изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти. При ближайшем рассмотрении оказалось, что поданный проект был направлен не на децентрализацию, а, скорее, на усиление влияния президента на местную власть (см. нашу предыдущую статью).

1 июля 2015 года президент подал еще один проект изменений в Конституцию касательно децентрализации. Этот проект был подготовлен Конституционной комиссией при участии группы экспертов. Один из членов этой группы, Юрий Ганущак, опубликовал статью, где выразил поддержку большинству предлагаемых изменений. Новый проект закона в целом был одобрен Венецианской комиссией, а некоторые ее рекомендации были учтены в окончательном варианте текста. Тем не менее, вице-спикер парламента Оксана Сыроид выразила весьма негативное мнение о законопроекте. Ее главное возражение против предлагаемых изменений Конституции заключается в том, что они расширяют полномочия президента, но не содержат механизмов для сбалансирования этих полномочий путем усиления контроля парламента над действиями президента.

В таблицах сравниваются положения действующей Конституции, проекта, предлагавшегося в прошлом году, и нового законопроекта по семи ключевым параметрам. 

(Нажмите для увеличения изображения)

Единственное безусловно положительное предложение и в прошлогоднем, и нынешнем законопроекте - лишение прокуратуры функции общего надзора над выполнением законов.

Что касается других предлагаемых изменений, основные замечания, высказанные в прошлом году, остаются в силе.

Во-первых, согласно действующей Конституции, у местных советов имеется определенный (хотя и весьма ограниченный) рычаг воздействия на представителей местной исполнительной власти (вотум недоверия). В предлагаемом законопроекте префекты ответственны только перед президентом и КМУ. Теоретически, префект может парализовать работу местного совета, постоянно приостанавливая его акты и обращаясь в суд (а для вынесения судебных решений требуется немало времени).

Во-вторых, возникает потенциальное противоречие в механизме контроля за решением президента о роспуске местного совета. Принимая во внимание прежние сомнительные решения Конституционного суда (например, о возможности третьего срока для Леонида Кучмы или о возвращении полномочий Виктору Януковичу), можно предположить, что существует большая вероятность вынесения подобных сомнительных вердиктов. Поэтому, обращение президента в Конституционный суд не гарантирует того, что решение о роспуске местного совета будет непредвзятым. Безусловно, Конституционный суд - единственная инстанция, уполномоченная принимать решения о конституционности решений местных советов. Тем не менее, желательно было бы обеспечить парламенту некоторое влияние на этот процесс. Решение может варьироваться от радикального (как предлагает Самопомич) - предоставление права контроля над местными советами парламенту - до некой нестандартной альтернативы, например, предоставление парламентариям права направлять в КС собственные соображения (экспертное мнение) по данному вопросу.

В-третьих, сохраняется потенциальный конфликт между президентом и Кабинетом Министров. Хотя авторы нового проекта изменений в Конституцию попытались разделить вопросы, в рамках которых префекты подчиняются президенту (наблюдение за законностью) и КМУ (координация местных отделений министерств и выполнение государственных программ), по-прежнему остаются два органа (президент и КМУ), которым подконтрольны и подотчетны префекты. Этот потенциальный конфликт невозможно решить в рамках законопроекта о децентрализации, поскольку он заложен главах Конституции, касающихся центральной власти. Нынешняя Конституция определяет премьер-министра главой исполнительной власти, но дает президенту достаточно полномочий для того, чтобы пытаться "перетянуть одеяло на себя" и таким образом создавать неприятности Кабмину. Следовательно, проблема заключается не только в чрезмерной централизации, на снижение которой направлен данный законопроект, но также и в конфликте внутри исполнительной ветви центральной власти, которую он не затрагивает.

Нынешняя украинская модель распределения полномочий находится где-то между президентской моделью, где президент является главой правительства (как в США), и парламентской республикой, где президент наделен только представительскими функциями (как в Германии). Поэтому вполне естественно, что президент и премьер-министр пытаются "перетянуть" центр принятия решений поближе к себе. Эта ситуация напоминает знаменитую многовекторную украинскую внешнюю политику, когда одновременно предпринимались попытки интеграции с Россией и ЕС. Благодаря известным внешним факторам, сегодня выбор вполне однозначен. Возможно, пришло время окончательного выбора и между двумя конституционными моделями?

Примечание: Венецианская Комиссия утверждает, что большая гибкость в изменении границ регионов (областей) станет основой для административной реформы, в то время как Оксана Сыроид предупреждает, что это может привести к предоставлению автономии оккупированным районам Донецкой и Луганской областей просто путем принятия закона (сейчас это требует внесения изменений в Конституцию), что может подорвать суверенитет украинского государства.

РедколлегияVoxUkraine специально для ЛІГАБізнесІнформ

(Елена Белан (Dragon Capital)Владимир Билоткач (Newcastle U.), Том Купе (KSE), Юрий Городниченко (UC Berkeley), Вероника Мовчан (IER),Тимофей Милованов (U. of Pittsburgh), Илона Сологуб (KSE), Александр Талавера (U. of Sheffield), Александр Жолудь (International Center for Policy Studies)