Каких дров может наломать Трамп: полномочия президента США

Политический истеблишмент в многих странах продолжает приходить в себя после победы Дональда Трампа на президентских выборах в США. Союзники и партнеры Вашингтона пока пребывают в неопределенности по поводу внешнеполитического курса президента Трампа. В ходе предвыборной кампании повышенное внимание привлекли заявления Трампа о том, что союзники по НАТО, страны с которыми у США заключены договора о военной помощи - Корея, Япония - должны больше платить за американскую помощь и наличие военных баз. Одновременно республиканец демонстрировал желание найти общий язык с Владимиром Путиным, обещая прекратить период вражды с Россией на Ближнем Востоке и настаивая, что проблемы Украины - это, прежде всего, проблемы Европы. В контексте замаячившей на горизонте новой разрядки с Россией, интересно насколько далеко новый президент США может зайти в своих компромиссах с Путиным, достаточно ли у него полномочий для отмены санкций против России, признания аннексии Крыма и кардинального изменения политики в отношении НАТО. Определить это можно, исходя из анализа полномочий президента США во внешнеполитической сфере и специфики окружения Трампа, которое будет влиять на формирование его политики.

Может ли Трамп единолично отменить санкции против РФ

В США внешняя политика является прерогативой президента, однако конкретные решения зачастую являются синтезом политической традиции и правовых норм. Согласно конституции США, исполнительная власть принадлежит президенту, он является верховным главнокомандующим, с согласия Сената заключает международные договоры и назначает послов. Один из отцов-основателей, третий президент США Томас Джефферсон в своей работе "Мнение о власти Сената в отношении дипломатических назначений"(1790) писал: "Конституция определяет, что исполнительная власть возложена на президента. Организация отношений с другими государствами также является полномочием исполнительной власти". В то же время авторы Конституции США, сознательно ограничили полномочия исполнительной власти в вопросах объявления войны и заключения мира, по вопросам дипломатических назначений, отдав ряд полномочий законодателям. Конгресс заключает договора с иностранными государствами, объявляет войну, регулирует вопросы финансирования армии, осуществляет надзор за внешней политикой путем проведения расследований и слушаний, госсекретарь и послы США должны пройти утверждение в Сенате.

Показателем согласованного внешнеполитического курса в США является ответ на вопрос, представляет ли президент и большинство в обоих палатах Конгресса одну партию. Президент, исходя из прерогатив исполнительной власти, первый реагирует на международные события, выдвигает внешнеполитические инициативы. Уже затем Конгресс может реагировать на эти инициативы и пытаться изменить внешнюю политику, например не допустить выделения средств на какие-то военные операции, которые кажутся сомнительными.

Последние 70 лет роль президента в формировании внешней политики США очень велика, и его решения нередко является причиной конфликтов с Конгрессом. Особенно это касается использования полномочий главнокомандующего для проведения военных операций без согласия законодателей. Например, в 1983 году негодование конгрессменов вызвала отправка американских морпехов в Ливан - и президент Рейган все-таки вынужден были их вывести после терактов и нескольких месяцев споров с представителями своей же партии. Билл Клинтон в 1995 году отправил военных для участия в миротворческой операции в Боснии без какого-либо согласования с Конгрессом, несмотря на сильную оппозицию республиканского большинства.  

После нынешних выборов республиканцы сумели сохранить большинство в обеих палатах Конгресса, однако Дональд Трамп явно не подходит под формат обычного президента-республиканца. И по ряду внешнеполитических вопросов, в том числе по конфликту Украины и РФ, между конгрессменами и президентом могут возникнуть острые разногласия, учитывая сильные антипутинские настроения в обеих партиях и заявления Трампа о готовности рассматривать вопрос санкций против РФ.  

Для Украины ключевым вопросом, является продление новым президентом санкций против России, введенных указом Барака Обамы №13660 от 6 марта 2014 года и продленных в последний раз на 1 год 2 марта 2016 года. На основе этого указа строятся все последующие указы президента США о санкциях против России и признание Вашингтоном аннексии Крыма незаконной - если он не будет продлен, все остальные указы потеряют свое значение. Трамп имеет все необходимые полномочия, чтобы отменить указы Обамы в отношении санкций против России уже в первый день президентского срока - или же не продлить их действие в марте. Таким образом, может быть не только прекращено санкционное давление на Россию, но и де-факто признана аннексия Крыма, в ответ на которую вводились санкции. 

Конгресс может преодолеть такую политику президента: законодатели могут инициировать новые санкции, если на то будет согласие обоих палат. Так произошло в 1986 году, когда Конгресс США ввел санкции против режима апартеида в ЮАР, преодолев двумя третями голосов конгрессменов обеих палат вето президента Рейгана. Однако для принятия подобных актов Конгресса, вводящих санкции может уйти много времени - например Iran Missile Proliferation Sanctions Act 1998 года, вводивший санкции против компаний, которые помогали Ирану в логистическом обеспечении разработки оружия массового поражения, был подписан президентом Клинтоном лишь в 2000 году после двухлетней борьбы с Конгрессом.

Есть опасения, что Трамп в своей политике разрядки с Россией может пойти на уменьшение количества российских чиновников, попавших под санкции в рамках Списка Магнитского - список попавших под санкции в рамках принятого в 2012 году Закона Магнитского регулирует именно исполнительная власть США.

Кроме того, еще один вызов - американское военное присутствие в странах Балтии и Польши, которое может стать жертвой разрядки между США и Россией. На февраль 2017 года запланирована переброска четырех международных батальонов военнослужащих стран НАТО в Польшу и страны Балтии, причем в Польше батальоном должны командовать США. Трамп в июле заявил в ходе кампании, что в случае победы на выборах не может твердо заявить о готовности продлить гарантии безопасности, благодаря которым 28 стран-членов НАТО уверены, что в случае атаки неприятеля их поддержит вся военная мощь США. Как главнокомандующий, Трамп обладает полномочиями отменить дислокацию американских военных в новых странах НАТО, чего требует Россия, или же не вернуть их в регион после ротации. В обеих случаях это будет удар по НАТО, ведь решение о размещении контингента принималось всеми странами альянса на Варшавском саммите.

Таким образом, у нового президента США достаточно юридических полномочий, чтобы снизить или прекратить санкционное давление на путинскую Россию. Поэтому ключевым вопросом остается - позволит ему это сделать окружение и контролирующая Конгресс Республиканская партия, и решится ли Трамп на серьезное обострение отношений с обеими палатами Конгресса ради сделки с Путиным.

Роль госсекретаря и советника по национальной безопасности

На принятие внешнеполитических решений в США прямо влияют советник президента по национальной безопасности, который назначается непосредственно президентом и госсекретарь, кандидатура которого утверждается Сенатом после представления президента. Госсекретарь руководит чиновниками Госдепартамента и в большинстве случаев является проводником внешнеполитических решений президента. Впрочем, в истории США были моменты, когда люди, занимавшие эти посты, играли едва ли не большую роль, чем президент в формировании внешней политики, отмечает в комментарии ЛІГА.net украинский американист, профессор Института международных отношений Сергей Галака. 

"Генри Киссинджер - советник по национальной безопасности и госсекретарь при Никсоне - пользовался особым доверием президента. Известен эпизод, когда во время войны арабских стран против Израиля в 1973 году - Йом Киппур - он без ведома Никсона, но от его имени дал приказ о приведении ядерных сил США в состояние повышенной готовности. Никто не поставил под сомнение, что это приказ самого президента, приказ был выполнен. На следующее утро Никсон отменил приказ. Но Киссинджера не отправили в отставку, более того он был госсекретарем и в следующей администрации Форда. Киссинджер считается творцом и ближневосточной политики, и политики разрядки с Китаем и СССР. Его путь мог повторить и Збигнев Бжезинский, если бы Картера переизбрали президентом", - рассказывает Галака.

Ричард Никсон и Генри Киссинджер, 1973 (фото - cia.gov)

Галака считает, что ни у экс-спикера Палаты представителей Ньюта Гингрича, ни у экс-представителя США в ООН Джона Болтона, ни у бывшего мэра Нью-Йорка Руди Джулиани, о которых говорят как о претендентах на должность госсекретаря, нет ни такого влияния на Трампа, ни способностей, чтобы повторить путь Киссинджера. Более того, у них вряд ли будет такая самостоятельность как у Хиллари Клинтон на посту госсекретаря в 2009-2013 годах во время правления Обамы.

Куда большую самостоятельность может иметь кандидат республиканцев на выборах 2012 года Митт Ромни, который резко и неодобрительно высказывался о Трампе в ходе кампании, намекал на то, что он мошенник. С позицией по России у Ромни все ясно. "Сегодня Россия, а не Иран или КНДР, являются для США главным противником. Она всегда поддерживает худшие режимы", - заявил кандидат на должность госсекретаря в 2012 году.  Интрига - займет ли мормон-миллионер должность госсекретаря, сохраняется.

Встреча Дональда Трампа и Митта Ромни (справа, фото - EPA)

Политика окружения Трампа в отношении России и Украины

О том, какую политику Трамп и его ближайшее окружение могут вести в отношении России и Украины в комментарии ЛІГА.net рассказал старший научный сотрудник Атлантического Совета (США) Адриан Каратницкий:

"Очевидно, что в администрации Трампа произойдет если не конфликт, то оживленные дискуссии между ястребами и пророссийскими советниками, такими как генерал Майкл Флинн, которого Трамп назначил советником по национальной безопаности. Ястребы представляют львиную часть окружения Трампа, но сам президент считает, что нужно учитывать российское влияние в Восточной Европе. Есть часть его окружения, которая будет направлять президента к признанию если не сфер влияния, то хотя бы определенных интересов России в Восточной Европе, вести по отношению к этой стране прагматичную политику, а не искать напряжения. Такую тенденцию представляет Майкл Флинн, за кулисами - Пол Манафорт, который если и не имеет своих геополитических взглядов, то находится под влиянием Оппозиционного блока. 

Адриан Каратницкий

С другой стороны, лагерь антипутинских ястребов очень силен. Все возможные кандидаты на пост госсекретаря - Ньют Гингрич, сенатор Боб Коркер, экс-мэр Нью-Йорка Руди Джулиани, бывший кандидат в президенты от республиканцев Митт Ромни, а также экс-директор ЦРУ, генерал Петреус, как возможный глава Пентагона, - ястребы. Они поддерживают НАТО и американскую ответственность за глобальную безопасность, считают, что нужно сдержать российский экспансионизм, усилить военный потенциал США, хотят на 20-30% увеличить численность армии. Сенаторы Коркер и сенатор Сешнс, которого предлагают на должность генпрокурора - друзья Украины и неоднократно бывали в нашей стране.

Все кандидаты на пост госсекретаря и министра обороны разделяют такой подход: санкции против РФ, вооружение для Украины и усиление военного потенциала США, считают, что отсутствие уважения к Америке и дало Путину сигнал для агрессии. Они считают, что если в США будет более сильный президент, то это сдержит агрессивное поведение России. Я считаю, что это не будет так легко, как им кажется. Путин понимает хорошо Трампа и его эгоизм, играет на этих струнах. Я уверен, что пророссийская позиция в итоге не будет иметь большого поля для игры. Республиканский истеблишмент разделяет резкую позицию в отношении России.

Внешняя политика США будет иметь более евроцентричный и антитеррористический характер в сравнении с администрацией Обамы, который отдавал большое значение развитию отношений с АТР и Латинской Америкой. Неудивительно, что США отсутствуют как один из основных игроков в минском процессе. Я думаю, это может измениться при президенте Трампе. Есть шансы, что ястребам удастся переубедить Трампа в том, что у Вашингтона нет больших совместных интересов с Россией, что Путин пытается подорвать авторитет Америки и подорвать ее влияние. Есть еще вопрос кибервойны со стороны России, теперь атаки будут направлены на республиканских ястребов: будут ломать их почтовые ящики, чтобы обнаружить их слабости. Со стороны России будет игра на ослабление антироссийского окружения Трампа, поиск компрометирующей этих людей информации. 

Относительно признания Крыма частью России - очень сомневаюсь, окружение Трампа понимает опасный прецедент такой политики. Это вызовет гнев Конгресса и ряда новых министров, это дестабилизирует американские отношения и с ЕС, и с международным сообществом. Особенно после удачного для Украины голосования резолюции по Крыму в ООН. 

У Трампа нет четких геополитических позиций. Думаю, как прагматик, он будет смотреть на поведение Путина, будет ли он придерживаться договоренностей, совершать кибератаки против его окружения. Я не считаю, что время хороших отношений долго продержится. Очевидно, Путин пытался помочь Трампу, потому что он считает, что тут есть более динамичная возможность изменить американский подход к внешней политике. Однако, за исключением генерала Флинна, в новом руководстве США нет людей, которые могут нарушить республиканский консенсус в отношении России. У Флинна нет сильного окружения и как советник по национальной безопасности он должен быть, прежде всего, координатором встреч, а не игроком, который формирует внешнюю политику. Стать новым Киссинджером- это вне интеллектуальных возможностей Флинна.

Майкл Флинн (фото - EPA)

Есть еще проблема со скандалом вокруг Пола Манафорта, который произошел в августе. Есть люди в предвыборном штабе Трампа, которые считают, что Украина подыгрывала кампании Клинтон, хотя на самом деле это не было официальной государственной политикой Киева. В конце концов, мне кажется, люди Манафорта отойдут на второстепенные позиции и этот вопрос исчезнет".

Читайте также: Украина и Трамп: две альтернативы нового президента США  

Подход к Трампу. Как Киеву сохранить партнерство с США 

Время Трампа: как меняются внешнеполитические возможности Украины 

Карл Роув: Если Трамп победит, в Украине будут приятно удивлены

Подписывайтесь на аккаунт ЛІГА.net в Twitter, Facebook, ВКонтакте и Одноклассниках: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.