Взгляд со стороны на украинские реформы. Мониторинг Фонда Карнеги

В апреле 2017 года Фонд Карнеги возобновил выпуск бюллетеня Мониторинг реформ в Украине, представляющего вниманию читателей независимую, объективную и детальную оценку масштаба и эффективности реформ в Украине. Фонд Карнеги продолжает свое сотрудничество с группой независимых экспертов, проживающих в Украине. В настоящем шестом бюллетене освещаются события в период с апреля 2016 года по март-2017. Подготовка бюллетеня частично поддерживается грантами Центра восточноевропейских и международных исследований (Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS) и фонда Открытое общество. Данные мониторинга предоставлены Фондом специально для LIGA.net.

Введение

На фоне консолидации исполнительной власти в период президентства Петра Порошенко, противодействия со стороны олигархов и конкурентной борьбы в парламенте прошлогодние реформы в Украине разворачивались медленнее, чем в прошлом. Тем не менее правительству премьер-министра Владимира Гройсмана, назначенного в апреле 2016 года, удалось сохранить их динамику несмотря на наличие лишь незначительного парламентского большинства.

Например, был достигнут определенный прогресс в реформировании судебной системы и борьбе с коррупцией - Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) инициировало первое судебное разбирательство в отношении высокопоставленного государственного чиновника.

Реформы по территориальной децентрализации продвигаются благодаря добровольному объединению малочисленных сообществ в более крупные и жизнеспособные районы. Вместе с тем политическая децентрализация приостановилась ввиду отсутствия парламентского консенсуса по внесению поправок в конституцию.

Правительством Украины была запущена амбициозная четырехлетняя программа реформирования системы здравоохранения, направленная на расширение охвата и повышение качества медицинского обслуживания и гарантирующая базовый пакет медицинских услуг каждому гражданину.

Данные процессы происходили на фоне экономической стабилизации. Оптимизм международных инвесторов в отношении Украины был обусловлен выравниванием макроэкономической ситуации и общим ростом экономики - на 4,7% в 4-м квартале 2016 г. и 2,2% в целом за год.

После двух отсрочек и в контексте настоятельных призывов в адрес украинского правительства к активным действиям по борьбе с коррупцией и реформированию пенсионной системы 3 апреля 2017 г. МВФ все же выделил Украине очередной транш финансовой помощи в размере около $1 млрд. Задержка с его выделением была связана с несвоевременным опубликованием электронных деклараций доходов должностных лиц и блокадой Донбасса на востоке Украины, инициированной организациями военных ветеранов и позднее поддержанной правительством.

Неразрешенный конфликт на востоке страны все еще затмевает большинство других проблем, а основные причины фигурирования Украины в газетных заголовках - продолжающееся военное противостояние в Донбассе и конфликт с Россией.

Политическая реформа: президентская консолидация

Президентом Порошенко был сделан существенный шаг к консолидации исполнительной власти благодаря назначению своего соратника Володимира Гройсмана на пост премьер-министра в апреле 2016 года. Рада была ограничена в своей способности контролировать правительство из-за отсутствия официальной правящей коалиции в парламенте, что сделало вынесение вотума недоверия затруднительным. Юрий Луценко - еще один союзник президента - был назначен Генеральным прокурором после снятия законодательного требования о наличии у лица, занимающего данный пост, высшего юридического образования, отсутствующего у Луценко.

Ввиду истечения срока полномочий 13 из 15 членов Центральной избирательной комиссии (ЦИК), ее легитимность оказалась под вопросом. Несмотря на это все члены ЦИК продолжили исполнять свои должностные обязанности, а сама Комиссия осуществляет контроль за текущими выборами в местные органы власти. В отношении главы ЦИК Михаила Охендовского было инициировано антикоррупционное разбирательство, но он также сохранил свой пост.

Новая оппозиция

Усиление системы исполнительной власти спровоцировало более радикальные формы противодействия соответствующим процессам. При поддержке ряда оппозиционных авторов, включая Самопомич Андрея Садового и Батькивщину бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко, националистически настроенные группы организовали блокаду Донбасса. После неудачных попыток прекратить блокаду, правительством было принято решение о временной транспортной блокаде. Вследствие этого 16 марта 2017 года Свобода - крупнейшая националистическая организация военных ветеранов, Правый сектор и Национальный Корпус - сформировали единую сеть.

Борьба с коррупцией

НАБУ и Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК) начали внедрение правил новой и более прозрачной политической культуры в Украине. Однако по мнению общественности уровень коррупции остается очень высоким.

Контроль со стороны НАПК за финансированием политических партий из государственного бюджета и запуск новой электронной системы декларирования доходов принесли существенные результаты. Последняя начала свою работу 1 сентября 2016 года, и уже к 30 октября того же года высокопоставленные госчиновники представили более 100 000 деклараций о доходах. Данные деклараций 423 членов национальной Рады на общую сумму 12,6 млрд гривен ($500 млн) вызвали шок. Более 1 миллиона чиновников должны представить свои декларации до апреля 2017 года.

Сопротивление антикоррупционным мерам со стороны ряда официальных лиц остается высоким. В условиях поддержки правящей коалицией и несогласия с инициативой участницы коалиции Татьяны Чорновол Рада приняла поправки в Закон об электронном декларировании доходов, а именно в отношении декларирования доходов антикоррупционных НПО. Это привело к некоторым критическим заявлениям со стороны организаций гражданского общества и опасениям Запада, что работа мелких НПО, расследующих случаи коррупции среди должностных лиц, будет затруднена .

К февралю 2017 г. Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) и НАБУ направили в суд более 50 дел. Роман Насиров, глава Финансовой службы Украины, был арестован по обвинениям НАБУ. Вместе с тем, Бюро испытывает на себе давление со стороны групп правящей элиты, а его институциональная автономия все еще зависит от политической поддержки Запада.

Судебная система: существенный прогресс

2 июня 2016 года парламент одобрил пакет поправок в конституцию по реформированию судебной системы и Закон о судебной системе и статусе судей. Система судопроизводства была упрощена - вместо четырех уровней в ней осталось лишь три (местные суды, апелляционные суды и Верховный Суд) - что сократит время на разрешение споров.

Новые правила направлены на усиление независимости судей от воздействия политических и экономических факторов. Полномочия назначения и увольнения судей были переданы от парламента Высшему совету юстиции Украины - новому органу, учрежденному для обеспечения судебного самоуправления. Однако, поправки привели к расширению президентского влияния на судебную власть в течение переходного периода. Роль президента в данном процессе остается крайне важной: назначение судей осуществляется президентом после одобрения кандидатур Высшим советом юстиции. В результате данной инициативы полномочия Генеральной прокуратуры в отношении любых физических и юридических лиц сократились, а Конституционного суда - существенно расширились.

Экономика: стабилизация на фоне замедления реформ

Благодаря структурным реформам, постепенному выздоровлению от экономического шока в связи с потерей восточных территорий, повышению мировых цен на товары, входящие в национальный экспортный портфель, и финансовой помощи западных стран Украине удалось достичь устойчивого роста, макроэкономической стабилизации и снижения инфляции. Темпы экономических реформ замедлились, а одна крайне ожидаемая реформа - запланированная приватизация госпредприятий - не получила реализации на практике.

Оздоровление экономики

В 2016 году украинская экономика начала восстанавливаться после 2-х лет значительного снижения уровня производства. По сравнению с предыдущим годом национальный ВВП вырос на 1,5% во II-м, 2,3% - в III-м и 4,8% - в IV-м кварталах 2016 г. соответственно. В связи с рекордным урожаем по сравнению с 2015 годом в 2016-м среднегодовой рост ВВП составил 2,3% и превысил прогнозные показатели.

Существенный рост

Все ключевые секторы экономики - сельское хозяйство, строительство, промышленность, торговля и транспорт - продемонстрировали рост. Отчасти в результате реформ по децентрализации и последующего выделения средств на развитие инфраструктуры особенно высокие темпы роста (17,5% по сравнению с предыдущим годом) наблюдались в строительной сфере. Лишь объем экспорта товаров снизился на 4,6% в долларовом эквиваленте по сравнению с предыдущим годом, в основном ввиду сокращения на 25,6% экспорта в Россию, традиционно крупнейшего торгового партнера Украины. Рост импорта усилил дефицит и оказал давление на гривну.

Инфляция под контролем

Впервые Национальный банк Украины (НБУ) успешно выполнил заявленные целевые показатели по инфляции. Инфляция, измеряемая приростом индекса потребительских цен, существенно снизилась - с 43,3% в 2015 г. до всего 12,4% в 2016-м (целевой уровень на 2016 г. составлял 12%±3 процентных пункта).

Наведение порядка в банковской сфере

НБУ продолжил наведение порядка в банковской системе - свои лицензии потеряли в общей сложности 87 банков, капитал которых был недостаточным для покрытия убытков. В декабре 2016 г. НБУ было принято решение о национализации Приватбанка - крупнейшего по совокупной стоимости активов и депозитов - частично принадлежавшего Игорю Коломойскому, одному из самых известных украинских олигархов. Стоимость пакета мер по спасению банков оценивается в размере 148 млрд гривен ($5,6 млрд), то есть, больше, чем дефицит бюджета 2016 года, составившего 70,1 млрд ($2,7 млрд). Большая часть пакета состоит из долгосрочных гособлигаций и, таким образом, дотирование банков не привело к значительному скачку индекса денежной массы.

Энергетический сектор

Правительство увеличило тарифы на отопление на 75-90% и предприняло ряд шагов по обеспечению конкуренции на газовом рынке. В июле 2016 г. началось разукрупнение государственного газового монополиста Нафтогаз в соответствии с нормативными требованиями ЕС по разделению деятельности по добыче, транспортировке и распределению, хотя это и очень медленный процесс.

Простых реформ не осталось

Реформы в экономическом секторе существенно замедлились в силу того, что все относительно легкие меры и изменения уже реализованы, а выполнение оставшихся представляет сложность. Исполнение программы МВФ сдерживается недостаточным прогрессом институционального реформирования, такого как, например, создание рынка сельскохозяйственных земель. Один из приоритетов МВФ - пенсионная реформа - была также отложена ввиду непопулярности среди избирателей. Приватизация государственных предприятий провалилась после двух неудачных попыток привлечь частного инвестора для покупки флагманского Одесского припортового завода. Группы, которые потенциально могут получить финансовые выгоды от сделок с руководством госпредприятий, воспринимают продажу таких активов негативно.

В 2016 году реальные поступления в бюджет составили 91,9% от объема 2013 г. Снижение пришлось такие статьи как налог на прибыль организаций (43%) и доходы бюджетных учреждений (33%). Сокращению подверглись расходы в ряде секторов, включая охрану окружающей среды (41,9%), здравоохранение (36,3%), образование (36,2%) и госуправление (30,6%).

Объем государственных капиталовложений вырос, но оставался низким в относительном выражении - лишь 1,3% от ВВП в 2014, 2,4% в 2015 и 3% в 2016 годах соответственно.

Минимальная заработная плата

Правительство объявило об удвоении с января 2017 года минимальной месячной заработной платы до 3200 гривен ($119). Данная инициатива направлена на борьбу с широко распространенным уклонением от уплаты подоходного корпоративного налога посредством официальной выплаты сотрудникам компаний минимальной ставки заработной платы и дополнения ее неофициальной оплатой "в конверте".

Экономические последствия блокады Донбасса

После блокады железнодорожной связи с оккупированными территориями в восточной Украине так называемая Донецкая Народная Республика, поддерживаемая Россией, объявила о "национализации" (термин был позже заменен на внешнее управление без смены владельца) всех предприятий на подконтрольной территории. Этот шаг наносит особенно серьезный ущерб интересам самого богатого человека Украины - Рината Ахметова, владеющего большой частью промышленности в регионе. Блокада также может стать причиной экспортных потерь в размере $2 млрд (в 2016 года. Украина экспортировала товаров на $36,5 млрд). Как ожидается, прямой ущерб национальному бюджету будет незначительным, поскольку в 2016 года налоги от предприятий оккупированных территорий составили 2,8 млрд гривен ($104 млн) из совокупных налоговых поступлений в размере 651 млрд гривен ($24 млрд).

Национальная безопасность: эффект от повышения объема финансирования

Вооруженные силы Украины добились некоторых тактических военных успехов на востоке Украины, но военная реформа в целом сдерживалась бюрократическими и политическими факторами.

Зона конфликта в Восточной Украине

На фоне ежедневных нарушений режима прекращения огня, постоянным притоком военной техники в контролируемый сепаратистами Донбасс из России и растущим числом погибших в украинских вооруженных силах ситуация на востоке Украины остается напряженной. В 2016 г. боевые потери ВС Украины составили 208 человек, небоевые - 258 человек и 1176 раненных. Общее количество погибших в результате боевых действий с начала конфликта достигло 2629 человек.

Оборона

В 2016 году официальный Киев представил долгожданный Бюллетень по стратегической обороне, описывающий стратегический план реформирования вооруженных сил. Документ был разработан во взаимодействии с экспертами и направлен на внедрение наилучших международных практик. Данная реформа пользуется широкой поддержкой украинской общественности. Так, согласно опросу 59% респондентов поддерживают военную реформу и 63% доверяют армии, что является 18%-м увеличением по сравнению с 2015 года.

По сравнению с 2014 г. военные расходы в 2016 году выросли вдвое, а количество солдат-срочников выросло на 40% и на конец прошлого года составляло 250 тысяч человек. Было создано новое подразделение - Силы специальных операций (ССО) Украины. Личный состав ВС Украины прошел беспрецедентно масштабное обучение западными военными. Выделение дополнительных средств позволило запустить новую электронную систему закупок и нарастить объемы производства военной техники.

По заявлениям реформаторски настроенных сотрудников министерства обороны для внедрения системных изменений все еще предстоит сделать многое, в особенности, что касается системы управления. По мнению критиков реформы аттестация личного состава министерства имела ограниченный эффект, а начальная подготовка младшего состава остается устаревшей.

Генеральная прокуратура

Многие отобранные на посты в местные органы прокуратуры лица были "внешними" кандидатами, а у 74% из недавно назначенных прокурорских сотрудников отсутствует опыт работы в структуре Генеральной прокуратуры. В процентном выражении количество дел, расследованных ГП Украины и переданных в суд, выросло с 11 в 2015 г. до 12 в 2016 г., в то время как расследование убийств на Площади Независимости Киева (Майдане) в 2014 году в лучшем случае можно охарактеризовать как вялотекущее. Общественное доверие к Генеральной прокуратуре остается на весьма низком уровне - его рост был мизерным (с 8% до 11%).

Национальная полиция

После ухода Хатии Деканоидзе по результатам открытого отбора при участии представителей гражданского общества и международных экспертов новым руководителем Национальной полиции Украины (НПУ) был назначен Сергей Князев. Аттестация большинства сотрудников полиции завершилась в 2016: 14% офицерского и 26% руководящего состава были уволены. Многие сотрудники были восстановлены в должности по решению суда. При том, что тысячи новых сотрудников вошли в структуру Нацполиции посредством передовой и справедливой системы найма, полицейские органы все еще испытывают кадровый дефицит. В среднем 20% вакансий остаются открытыми, а в ряде регионов этот показатель достигает 40%.

Децентрализация: прогресс несмотря на конституционный тупик

Политическая децентрализация

Пакет поправок в конституцию, необходимых для политической децентрализации, остается заблокированным на уровне Рады, так как включает в себя положения об особом статусе Донбасса согласно непопулярным Минским соглашениям 2014 и 2015 гг. Ввиду широкого понимания среди парламентариев необходимости децентрализации неофициально представителями правительства обсуждается возможность раздельного голосования по положениям, касающимся децентрализации, и тем из них, которые регулируют особый статус территорий.

Фискальная и административная децентрализация

К концу 2016 г. из мелких административных единиц было сформировано 366 новых объединенных сообществ и проведены выборы сельских старост и советов. Кроме этого, 47 новых сообществ закончат процесс объединения после выборов в местные органы власти, запланированных на апрель 2017 года. Благодаря финансовой децентрализации 159 соединенных сообществ, сформированных в 2015 г., нарастили доходные части своих бюджетов на 49,5%.

Радой был одобрен критически важный законопроект, позволяющий другим населенным пунктам присоединяться к уже сформированным громадам и формирование громад вне зависимости от действующих административных границ. Закон определяет полномочия мэров новых объединенных сообществ, а также старост - новых избираемых должностных лиц увеличенных сообществ.

Децентрализация положительно повлияла на сферы образования и здравоохранения - доступ к соответствующим услугам и их качество улучшились, и расходование средств стало более эффективным. Правительством утвержден порядок формирования районов больничного обслуживания, уже внедренный в 11 из 25 областей, а также в Киеве.

Реформа по децентрализации получила широкую поддержку международных доноров. В 2016 году ЕС, Германия, Швейцария, США и другие двусторонние доноры инициировали крупномасштабные проекты по содействию данной реформе.

Здравоохранение: эпохальная реформа

30 ноября 2016 года правительством была запущена 4-летняя программа реформирования, фундаментально меняющая порядок финансирование системы здравоохранения Украины. Основные меры в ее рамках направлены на расширение покрытия и повышение качества медицинского обслуживания.

Бюджетирование медицинского обслуживания граждан, резидентов и беженцев

Расходы на здравоохранение будут покрываться за счет общего налогообложения. Каждому гражданину и резиденту (постоянному жителю), а также беженцам будет гарантироваться базовый пакет медицинского обслуживания. Для случаев специального ухода предусматривается система частичного покрытия расходов пациентами по прозрачным и унифицированным ставкам. Неотложная медицинская помощь будет предоставляться гражданам, постоянным жителям и приезжим бесплатно.

Единый государственный закупщик

В настоящее время система здравоохранения финансируется за счет налоговых поступлений, в последствие выделяемых органам местного управления (уровня области, города, района и громады). После реформы все средства, выделяемые на нужды здравоохранения, будут консолидироваться в структуре единого национального закупщика - Национальной службы здравоохранения (НСЗ) - подотчетного Кабинету министров и закупающего медицинские услуги непосредственно у поставщиков, как государственных, так и частных.

Новые методы оплаты

В настоящее время целевые статьи национального бюджета Украины формируются с учетом производственной базы (напр. количество койко-мест и больничных палат), а не оказанных услуг. По завершении реформы средства в пользу учреждений здравоохранения будут поступать на контрактной основе с учетом соответствующего объема оказанных услуг, то есть по числу зарегистрированных пациентов (организации первичной медицинской помощи), комплекс случаев пациентов (больницы). Расходы на амбулаторное медикаментозное лечение согласно списку лекарственных препаратов первой необходимости будут покрываться посредством компенсационных выплат аптекам.

Разделение функций закупщика и поставщика

Большинство учреждений здравоохранения Украины находится на балансе местных администраций и финансируется тоже ими. Данная система характеризуется серьезным конфликтом интересов, так как органы местного управления закупают услуги у своих собственных поставщиков. После реформы местные исполнительные органы сохранят за собой право владения соответствующими учреждениями, однако закупщиком современных медицинских услуг, предоставляемых ими, будет выступать уже Государственная служба здравоохранения. Минздравом также планируется упрощение требований лицензирования частных практик с целью обеспечения многообразия и конкуренции среди поставщиков.

Районы больничного (стационарного) обслуживания

Устаревшей сети больниц на территории Украины предстоит тяжелая трансформация - многие учреждения стационарного лечения будут закрыты или преобразованы в поставщиков социальных услуг. С целью обеспечения бесперебойной работы соответствующих организаций, при условии успешного согласования сохраняемых местных больниц вновь создаваемые районы (участки) больничного обслуживания получат дополнительное финансирование.

Электронное здравоохранение

Правительство планирует внедрить новую систему обработки медицинских и финансовых данных в системе здравоохранения. Система позволит формировать и обрабатывать данные о платежах, предотвращать случаи мошенничества и ошибки, а также администрировать данные по дотируемым рецептурным лекарствам.

Подписывайтесь на аккаунт LIGA.net в Twitter, Facebook, ВКонтакте и Одноклассниках: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.