Реформування митниці: які основні етапи і як моніторити прогрес
На правах реклами
Думка експерта Центру соціально-економічних досліджень "CASE Україна" Андрія Саварця
Перефразовуючи популярну фразу про ремонт, можна сказати, що реформи закінчити неможливо – їх можна тільки припинити.
В випадку з реформуванням митної служби припинити теж не можна, оскільки з'явився дуже потужний зовнішній фактор у вигляді зобов'язань, взятих на себе Україною в рамках Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом, а також перед міжнародними партнерами для підтримки макрофінансової стабільності.
У зв'язку з реформуванням митниці виникає кілька питань, а від відповіді на них, буде залежати успіх роботи в цілому.
Важливо визначитися з системою показників, за якими буде оцінюватися успішність діяльності митної служби і прогрес в трансформації.
На даний момент, за традицією – універсальним індексом є наповнюваність бюджету за виставленими Міністерством фінансів прогнозними показниками.
На показники бюджету впливає як зміна товарної номенклатури, закупівля в періоді окремих видів товарів (наприклад, ядерне паливо), вплив окремих законодавчих актів (митне оформлення автомобілів на "Єврономерах", впровадження нових пільг зі сплати мита та ПДВ), так і дійсно детінізація імпорту окремих товарів.
І хоча наповнюваність бюджету не є достатнім і об'єктивним індикатором ефективності роботи митниці, але в силу наявності значного тіньового сегмента – іншого індикатора поки не придумали.
У 2016 році Міністерство фінансів України затвердило ключові показники ефективності (KPIs) для Державної фіскальної служби (яка тоді займалася податковим та митним напрямком), серед яких були і митні питання.
Зокрема, пропонувалося моніторити показники, які стосувалися митного аудиту, часу митного оформлення декларацій, а також роботи системи аналізу ризиків.
Відповідно, наступним питанням є – що можна вважати індикатором успіху?
Говорячи про ефективність роботи митної системи, не можна відкидати і той факт, що її оцінка може бути і суб'єктивною.
Крім того, окремі показники можуть бути по-різному оцінені, з одного боку самої митницею як державною інституцією, а з іншого – представниками бізнесу. Наприклад, нарахування митних платежів в результаті заходів з контролю і коригування митної вартості.
З боку бізнесу та експертного середовища також були окремі спроби запровадити контрольні показники та індекси: від системних звітів Офісу бізнес-омбудсмена чи митного індексу Європейської бізнес асоціації, до щорічного опитування в рамках ініціативи "За чесну і прозору митницю".
Хто відповідальний за реформу митниці?
Формування та реалізацію єдиної державної митної політики забезпечує Міністерство фінансів України, а реалізує митну політику – Державна митна служба України.
Крім того, митна справа і митний тариф, діяльність митних органів відноситься до предмету роботи Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики.
Наявність різних центрів тяжіння по формуванню, реалізації та законодавчого забезпечення митної політики, з одного боку – прояв принципу стримувань і противаг, з іншого – в сучасних умовах не завжди діють в одному напрямку, а часто нівелюють один одного.
За останні роки ініціаторами реформування митниці виступали: Міністерство фінансів України (2017 г.), Державна митна служба (2019 г.), Офіс простих рішень і результатів (2020 г.)
Були також окремі спроби групи народних депутатів – проект Закону "Про національну митну службу України" (2016 г.), який більше був спробою закріплення статусу держоргану нормативним актом вищого порядку.
Крім того, ще одним джерелом імпульсу для трансформації митної системи України є зобов'язання, взяті на себе Україною в рамках Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом, меморандуми з Міжнародним валютним фондом про економічну і фінансову політику, а також – про взаєморозуміння з Європейським Союзом в рамках угод про фінансову допомогу.
Ретроспектива реформи митниці
2 березня 2017 року був підписаний Меморандум з МВФ про економічну і фінансову політику, який передбачав транш в розмірі 734,05 млн. СПЗ.
Україна взяла на себе зобов'язання затвердити нову стратегію реформування митниці до кінця березня 2017 разом з детальним планом дій.
Також, наша країна взяла зобов'язання прийняти план дій щодо приєднання до Конвенції про єдину процедуру здійснення транзиту і Конвенції про єдиний адміністративний документ (ЄАД), і приступити до впровадження Нової комп'ютеризованої системи транзиту (NCTS) до кінця 2017.
Разом з тим одним з пунктів Меморандуму було прописано повне злиття податкової та митної адміністрацій в єдину юридичну особу, яке планувалося завершити до кінця березня 2017 року.
Дійсно, на початку 2017 року Міністерством фінансів було розроблено Концепцію реформування ДФС, зокрема митного спрямування. Було заявлено, що Концепція була підготовлена Мінфіном з урахуванням рекомендацій МВФ, митних стандартів ЄС і рекомендацій митно-прикордонної служби США.
Для імплементації Концепції був розроблений проект Плану дій з реформування митниці, який передбачав 19 напрямків.
29 березня 2017 року уряд схвалив Концепцію, хоча ні розпорядженням, ні постановою вона затверджена не було, що ставить під питання її статус.
Найбільш критикованим пунктом Концепції була структурна реформа, яка передбачала ліквідацію регіональних митниць як окремих юридичних осіб.
У вересні 2018 року було підписано Меморандум про взаєморозуміння з Європейським Союзом в рамках угод про фінансову допомоги (2 транші на 500 млн. евро).
В рамках другого траншу, Уряд мав вжити середньостроковий план реформування податкової та митної адміністрації, а також розробити зміни до Митного кодексу України щодо уповноваженого економічного оператора та імплементації положень Конвенції про загальну процедуру транзиту і Конвенції про спрощення формальностей в торгівлі товарами.
Потрібно відзначити, що ці пункти, і інституційна реформа митної служби в цілому – стали в 2019 році одними з ТОП-10 пріоритетів порядку денного Національної бізнес-коаліції, до складу якої увійшли понад 90 бізнес-асоціацій з усіх регіонів України, при фасилітації Центру міжнародного приватного підприємництва (CIPE).
У грудні 2018 року був підписаний Меморандум з МВФ в рамках нової 14-місячної програми в форматі Стенд-бай у розмірі 2,8 млрд. СПЗ, в якому Україна взяла на себе зобов'язання до кінця квітня 2019 року консолідувати центральні і регіональні підрозділи Державної фіскальної служби в дві окремих юридичних особи: Податкову та Митну служби, підзвітні Міністру фінансів (структурний маяк).
До кінця квітня 2019 планувалося забезпечити призначення ефективного і орієнтованого на реформи керівництва як Податкової, так і Митної служб, шляхом прозорого процесу відбору персоналу.
У грудні 2018 року Кабінет Міністрів України своєю постановою створив Державну митну службу України та схвалив концептуальні напрями реформування системи органів, які реалізують державну податкову і митну політику. Також в грудні 2018 року уряд створив міжвідомчу робочу групу з питань реформування системи органів, що реалізують державну податкову і митну політику.
20 березня 2019 розпорядженням № 162-р Кабінет Міністрів оголосив конкурс на зайняття вакантної посади Голови Державної митної служби.
Блокування конкурсу за допомогою судового рішення поставило під загрозу отримання чергового траншу і подальшу співпрацю з МВФ. Однак, 5 липня 2019 року КМУ за результатами конкурсу призначив Голову митної служби.
У той же день Кабмін розпорядженням № 542-р затвердив План заходів щодо реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну митну політику.
Восени 2019 року розпочали прийматися необхідні для реалізації реформи закони: "Про режим спільного транзиту і введення національної електронної транзитної системи", а також "Про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань функціонування авторизованих економічних операторів".
Після кадрових перестановок в керівництві ГТС 13 травня 2020 року КМУ розпорядженням № 569-р затвердив нову редакцію Плану заходів щодо реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну митну політику.
2 червня 2020 року був підписаний Меморандум з МВФ в рамках нової 18-місячної програми в форматі Стенд-бай у розмірі 3,6 млрд. СПЗ, в якому Україна взяла на себе зобов'язання розробити, зокрема, нову організаційну структуру та механізми щодо делегування повноважень і підзвітності в ГТС як єдиній юридичній особі (структурний маяк на кінець вересня 2020 року) – з початку 2021 року митна служба повинна була почати роботу в форматі єдиної юридичної особи (структурний маяк).
Влітку 2020 року був підписаний Меморандум про взаєморозуміння з Європейським Союзом (допомога – 2 траншу за 600 млн. Євро). Меморандум передбачав, що влада продовжить реформу митної адміністрацій шляхом проведення конкурсної і заснованої на компетентності процедури відбору на посаду керівника Державної митної служби України після закінчення карантину і забезпечення реалізації митної реформи, зокрема використання нових ІТ-рішень для прискорення митного оформлення.
У червні 2020 года Офіс простих рішень і результатів запропонував Президенту України свій варіант реформи митниці.
Концепція митної реформи передбачає: зниження кількості контролюючих органів на кордоні до двох; зменшення числа документів, необхідних для митного оформлення; впровадження "Відкритого митного простору"; стягування плати за митні послуги; уніфікація ставок мит і інші.
Які висновки і рекомендації напрошуються за підсумками огляду основних етапів реформування митної системи?
1. Формат всеосяжної реформи митниці не знаходить підтримки у керівництва держави.
Ні Концепція, розроблена Мінфіном, ні Офісом простих рішень і результатів не була затверджена будь-яким нормативним документом.
В таких умовах було прийнято єдине вірне рішення "їсти слона по частинах", що і було зроблено за окремими напрямами.
2. Впровадження окремих інститутів (авторизованих економічних операторів і NCTS) стало можливим завдяки підтримці міжнародних партнерів.
При цьому, найчастіше зобов'язання України були досить обережними і дуже обтічно прописаними, що залишило місце для маневру.
3. Відсутність індикаторів успіху.
Плани заходів з реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну митну політику, більше орієнтовані на процес, а не результат і мають на увазі виконання пунктів Плану прийняттям нормативно-правових або організаційно-розпорядчих документів.
У зв'язку з цим, необхідно змінити підхід до підготовки Планів, що дозволить в подальшому однозначно стверджувати про виконання/невиконання пунктів, а також успішності реформи в цілому.
4. Складність моніторингу прогресу виконання реформи.
Через відсутність консолідованої реформи виникають труднощі в узагальненні напрямків реформування, моніторингу прогресу виконання пунктів реформи, громадського контролю за діяльністю державних органів.
У зв'язку з цим, необхідний зручний інструмент: дашборд або веб-сервіс для наочності прогресу виконання пунктів реформування.
5. Відсутність повної картини етапів, проходження яких дозволяє говорити про виконання окремого напрямку реформи.
Хороший приклад наочності, що допомагає зрозуміти шлях, який потрібно пройти, є сторінка "Режим спільного транзиту" на сайті Міністерства фінансів.
З урахуванням доопрацювання цієї сторінки в сторону додання їй більшої динамічності та інтерактивності, додавання посилань на нормативно-правову базу, такий сервіс міг би стати відмінним шаблоном для моніторингу реформ.
Ескперт з питань митної політики Андрій Саварець
