Александр Аузан: Коррумпированная элита может проводить реформы

Президент Института национального проекта "Общественный договор", завкафедрой прикладной институциональной экономики экономического факультета МГУ Александр Аузан - один из самых востребованных российских экономистов. За последние десять лет он консультировал по вопросам реформ не только правительства России, но и власти других стран СНГ. В Киев Александр Александрович прилетел на один день - прочесть лекцию в рамках проекта "Публичные лекции "Політ.ua", однако нашел время для встречи с корреспондентом ЛІГАБізнесІнформ. В интервью Аузан рассказал, почему коррупция не может считаться ключевым препятствием для проведения реформ и что парадоксальное условие их успеха - соблюдение интересов в том числе коррумпированного чиновника.

- Может ли коррумпированная элита проводить реформы?

- Конечно, может. Вопрос в длине горизонта. Если доминирующие группы начинают заглядывать на 10-15 лет вперед, они понимают, что гарантировать изъятие коррупционной ренты в тех же объемах через годы будет сложно. Если говорить о России, то рента будет снижаться. А этого ведь не хочется. Поэтому мне кажется, что как только переключение происходит с короткого взгляда на длинный, мотивы для проведения изменений в стране возникают хотя бы из очень корыстных интересов.

Это ведь еще и теоретическая истина. В 1980-е годы были построены модели МакГира-Олсона, которые показывали: если возникновение активов происходит путем близости к правителю и захвата всего, что плохо лежит, то рано или поздно наступает момент, в который все, что можно было попилить, говоря современным языком, попилили, а дальше либо война против своих же, либо изменение правил эксплуатации этих активов. Когда рассчитывать начинают не на захват, а на более эффективное использование активов.

Россия, на мой взгляд, уже дважды подходила к этому момент. В первый раз в начале 2000-х. Феномен ЮКОСа, Альфа-групп и прочих компаний, сделавших ставку на капитализацию, был в том, что они пытались в эту сторону менять правила. Будучи совсем не белыми и пушистыми, а просто осознав определенный предел передела. Второй раз, в 2008-м, Россия к этому подошла уже с несколько другими элитными группами. На мой взгляд, карты здесь всем смешал мировой кризис.

- В Украине, как и России, реформы постоянно декларируются, но не реализовываются. В чем основная причина?

- Вы исходите из предпосылки, что у нас очень похожие страны и очень похожие проблемы. Это не так. Работая не только с правительством России, но и с властями Азербайджана, Казахстана, я понимаю, насколько мы разные и как за 20 лет разошлись еще больше.

Мне трудно говорить об украинских ошибках. Я приведу пример Казахстана. Там реформаторы говорили: "На патриархальный сектор, сферу традиций, смотреть не надо, он умирает". Я им отвечал: "Что вы, господа! У вас там как раз и сокрыто самое интересное. Там есть ресурсы, которых нет в Росии. Например, банковская система работает плохо, но поскольку существуют традиционные отношения, то можно строить кредитная союзы, которые в России идут не очень хорошо, а у вас пойдут". Специфика страны - это всегда особый ресурс. Но мне сложно говорить, что неверно в украинской политике реформ, потому что не очень понимаю, в чем специфика Украины.

- Может быть, специфика в том, что на фоне попыток изменения институтов вертикаль власти все равно продолжает функционировать по политико-клановому принципу. Грубо говоря, если налоговый инспектор просто рвет декларацию предпринимателя, требуя новую, с завышенной нормой прибыли - это уже не вопрос законов.

- Конечно, специфика наших стран в том, что у власти существует, помимо политического интереса, еще и система прямых рентных доходов. В 2000-х, в начале так называемых реформ Грефа, я отвечал за дебюрократизацию экономики. Считается, что мы на 20-30% снизили издержки бизнеса. Сейчас я говорю о том, что мы действовали неправильно.

Понижение издержек бизнеса - это неправильно поставленная цель. Есть способ понизить издержки бизнеса до нуля: отмените все правила. Почему этого нельзя сделать? Потому что в обстановке, когда правила не действуют, конкуренцию выигрывает мошенник. Это в 2001 году доказано Джорджем Акерлофом, за что он получил Нобелевскую премию. В принципе, будет выигрывать тот, кто производит хуже, а не лучше. Конкуренция сама по себе, без жестких правил, работает в минус, а не в плюс. Поэтому постановка вопроса по дерегуляции, на наш взгляд, должна быть изменена. Надо понять, кому нужно исполнение правил. Чиновник в вашем примере не исполняет правила. Он нарушает и снимает с этого доход. Кому нужно, чтобы правило работало? Потребителю, конкурентоспособному производителю, инвестору, иностранному партнеру.

Так что, задача стоит таким образом: надо выстроить систему стейкхолдеров, которые заинтересованы в поддержании правила, и впустить их в систему контроля над исполнением этого правила. Правило без интереса не работает. Когда правило работает плохо, когда у чиновника другой интерес, нужно найти тех, кто будет заинтересован в обратном.

Приведу пример. У меня за плечами опыт подготовки законодательства по защите прав потребителя. Мы сделали одну из самых работающих в наших правовых условиях систему. Как? Нулевые издержки при входе в судебную систему: был принят закон прямого действия с 18 статьями, для понимания которых не нужен адвокат. Пошлины не взимаются. Судиться можно по месту пребывания истца и ответчика, ответчиком может быть как производитель, так и торговец. Выгоды в схеме значительные - возмещение материального ущерба, морального вреда, неустойка за неисполнение законного требования. В итоге вся система заработала. Почему? Потому что миллионы людей, заинтересованных в исполнении правил, получили в руки прямой рычаг давления. Им не нужен был для этого чиновник. Суды с валом исков справляться не успевали.

Примерно так же мы попытались построить 134-й федеральный закон о проверках. Построили от бизнеса, таким образом, чтобы затруднить чиновникам осуществление проверок. И облегчить участие адвокатов, ассоциаций бизнеса, создать конкуренцию. Можно проектировать правила так, чтобы появлялись носители интересов, которые и будут правила двигать.

- Значит, дерегуляция, как убеждает бизнес, не панацея?

- Не стоит считать бизнес белым и пушистым. Один из примеров, который убедил меня в необходимости смены подходов, стали выводы о том, кто в 2000-2003 гг. в России больше выиграл от дерегуляции. Средний бизнес выиграл больше малого, потому что больше участвовал в разработке законов. И выиграл больше тот бизнес, который уже был представлен на рынке, чем тот, который хотел войти. В итоге рыночные игроки просто проели дополнительный выигрыш. Страна особо никуда не продвинулась. Я не очень понимаю, зачем мы трудились три года, чтобы они это дело проели.

Правила не должны выстраиваться для одной стороны. Даже единого интереса бизнеса нет. Потому что для каждого бизнеса существует свое понятие «что такое хорошо». Бизнес разный: конкурентоспособный - неконкурентоспособный, малый - средний, старый - новый. Так что, правило всегда должно находиться в точке равновесия нескольких интересов и поддерживаться равновесием разных групп.

Поэтому, возвращаясь к упрощенке, существует крайне важный вопрос, который упускается. Поскольку речь идет не только о схемах учета, но и о схемах налогообложения: целевое назначение налогов и издержек какое? Я не знаю, куда идут эти налоги в украинской системе, может ли бизнес на них влиять.

- Не может.

- Идут ли они в национальный или местные бюджеты. Я утверждаю, что если вы сделаете систему, замкнутую на местный бюджет, где картина использования средств более прозрачна, а все группы интересов находятся рядом, на одной земле - это будет эффективная система. Потому что группы смогут влиять на использование налогов, например, для создания какой-то инфраструктуры для бизнеса. Так хотя бы мотивация появится не уклоняться от налогообложения. 

- Вы говорите, что должны быть учтены интересы всех сторон. Чиновников тоже?

- Проводить реформы в наших странах, отмахиваясь от интересов бюрократии, - это, по крайней мере, нечестно. Ведь бюрократия имеет в наших странах огромную силу. Меня не первый год ругают в России, потому что я говорю о так называемых компенсационных сделках с разными группами бюрократии. Если вы выходите из существующей системы, то должны бюрократии что-то предложить взамен.

Приведу пример. В одной из стран СНГ, не буду называть какой, по воле президента начали мощную антикоррупционную программу. Бюрократии сказали: "Все, больше не брать. Мы знаем, как вы это делаете. Вот санкции, вот специальный отдел". Очень интересно, что произошло далее. Два месяца в стране не брали взяток, и страна остановилась. Ведь за взятку чиновника посадят в тюрьму. А за то, что он не работает и откладывает решение вопроса, ничего сделать не могут. Если у чиновника в восемь или десять раз упали доходы, чего ему работать-то? Поэтому когда мы консультировали этот случай, я сказал, что было ошибкой не предложить чиновникам реальной альтернативы. И не надо говорить про зарплату. Это несерьезный разговор. Повысь хоть на 20%, хоть в три раза. Все равно не поможет.

- Какими могут быть компенсационные сделки?

- Разными. Когда мы понимаем, что у чиновников есть коррупционные деньги, которые нужно легализовать, надо дать ему возможность вложить их в легальный бизнес. Может быть, это выход: мы ему говорим: сойди со шланга, а за это мы проведем амнистию источника доходов и дадим тебе работать в бизнесе.

Когда мы говорили о переходе с надзоров и сертификации на страхование ответственности, то один из аргументов "Опоры России" (союза малого бизнеса) был примерно такой: "Вот сейчас чиновники создадут свои ручные страховые компании". Я им ответил: вот и прекрасно. Деньги у них есть, а мотивы поменяются. Более того, они будут избегать страхового случая, так как придется платить. Так что пусть создадут. Поэтому я полагаю, что вопрос надо постепенно продвигать в мозгах публики, объясняя: либо страна будет двигаться путем постоянных революций, либо надо находить компромиссные варианты.

- Существует ли некий терпимый уровень коррупции и предел, после превышения которого страна начинает отставать в развитии?

- Вопрос о норме коррупции важен. Приведу разговор с послом одной европейской страны пять лет тому назад в Москве. Он мне рассказал, что до этого был послом в Индонезии. Там было так: с каждого подряда откат 10%, и четко известно как он делится - от министра до швейцара. Новый министр однажды сказал: "Теперь будет 15%". Бизнесмен собрались, посовещались и ответили: "Нет, было 10% и остается". Потому что никаких дополнительных услуг за лишние 5% министр им не предложил. Для переходной системы такая форма коррупции не опасна. По существу, это внебюджетный налог. То есть можно было бы легально собрать налоги, распределить бюджет на министерство и выдать людям. Только тут это проходит напрямую.

От чего зависит предел? От типа коррупции. Хотя коррупция - очень неудачное слово, потому что покрывает всю серию болезней - от насморка до саркомы. Бывает коррупция как плата за ускорение законного решения вопроса. И этот тип коррупции регулируется скорее спросом, чем предложением. А есть еще выдавливание, так называемое rent-shifting, которое к спросу и бизнесу никакого отношения не имеет. Это захват активов. У меня такое ощущение, что грань между rent-seeking и rent-shifting Россия перешла где-то в 2003-2004 гг. И разговор о том, чтобы бизнес в России не давал взяток, потерял всякий смысл примерно в 2005-м. Потому что дают или не дают - бизнес будет отобран все равно.

В Украине это, скорее всего, произошло позже. Такой тип коррупции очень опасен, так как ведет к бегству капиталов. Значит, для начала надо попытаться избавиться от тяжелых форм коррупции, вернувшись к коррупции спроса. А дальше коррупция спроса по существу покажет, где у вас институты не очень хорошо устроены. Была даже такая теория, что при определенных типах коррупции экономический рост идет довольно хорошо. Но моментальное исчезновение коррупции невероятно. Оно приводит к остановке экономики.

- Можно ли в этой борьбе обойтись без компенсационных сделок с чиновниками?

- Нет. У нас и у вас есть очень влиятельные финансово-политические группы. Дело не в том, что мы их любим. Дело просто в том, что они сильнее нас. Так что, если мы с ними не договоримся, то ничего не получится. Понимаете, коррупционер заинтересован в том, чтобы легализоваться. Что он передаст в наследство? Должность? Что он будет в европейских странах предъявлять? Свое служебное положение? Это все создает целый ряд неудобств. Особенно у вас, где европейская ориентация страны принята консенсусом. Поэтому, если мы понимаем, что коррупционер ищет выход из коррупционного состояния, то договориться с ним можно.

- Что для этого необходимо?

- Необходим пакт элит. Поведение первых политиков здесь важно. Но ключевой вопрос - договоренности. Если ключевые группы начинают договариваться о правилах, а не об исключениях и изъятиях из правил для себя - вот это и есть тот самый пакт. В Грузии, похоже, стартовой точкой стало как раз соглашение элит. После чего они трижды меняли аппарат всяких надзорных и полицейских ведомств. Потому что вначале чиновники считали, что их сместили потому, что они платили не столько, сколько надо. Потом - что платили не тем или не так. И потом только дошло, что правила изменились.

Так происходило во всех странах, где элиты достигали изменения фокуса договоренностей. А элиты договариваются всегда. Но если они договариваются о распиле в конкретный момент времени, то страна так и будет стоять на месте. Надо договориться об устойчивых ориентирах, которые не будут меняться в зависимости от смены персон.

Сергей ВЫСОЦКИЙ