Прогресс и торможение. Фонд Карнеги о ходе реформ в Украине

Фонд Карнеги опубликовал 10 октября новую аналитическую записку Ukraine Reform Monitor, в которой представлены результаты независимой оценки масштабов и качества реформ в Украине. Анализ проводился с привлечением ряда украинских экспертов и охватывает период с апреля по октябрь 2017 года. LIGA.net считает важым познакомить читателей с основными выводами опубликованного документа. 

Общая характеристика ситуации

Ключевой тенденцией политических процессов Украины в анализируемый период была дальнейшая консолидации власти президента Петра Порошенко с прицелом на президентские и парламентские выборы 2019 года. Противодействие этой тенденции наблюдалось со стороны парламента и, еще более выраженно, со стороны бывшего президента Грузии Михаила Саакашвили и его сторонников.

Приближение предвыборного периода уже повлияло на реформы. Верховная Рада рассмотрела законы, необходимые для "расчистки" политических тупиков в части судебной сферы, децентрализации и пенсионной системы. Тем не менее, общий темп реформ в этот период оставался медленным, а неспешность депутатов Рады долго держала на паузе готовую к запуску реформу здравоохранения. Между Украиной и Западом также нарастает напряженность - в основном из-за проявленного руководством Украины нежелания бороться с коррупцией.

Конфликт в украинском Донбассе также продолжал оказывать негативное влияние на всю страну и на процесс реформ. Январская железнодорожная блокада Донбасса и последовавшая за ней "национализация" предприятий сказались на экономическом росте в стране. Угрозы со стороны России и предстоящие в 2019 году выборы власть Украины использует как аргументы для смягчения жестких требований Запада и с их же помощью обеспечивает стране материальную и моральную поддержку со стороны Соединенных Штатов. Успешное размещение на международных рынках еврооблигаций в размере 3 млрд. долларов также дает правительству необходимый ресурс времени.

Европейский союз, с одной стороны, в июне предоставил для граждан Украины безвизовый режим, а с 1 сентября ввел в действие Соглашение об ассоциации ЕС-Украина, однако, с другой стороны, выражает озабоченность из-за недостаточной быстроты и последовательности реформ.

Политический климат: сентябрьский шторм

В течение лета президент Порошенко предпринимал усилия для укрепления своего влияния. Напряженность между фракцией Блок Петра Порошенко и фракцией Народного фронта, ее единственным с недавних пор парламентским союзником, усилилась на фоне стремления политиков усилить свои позиции к выборам 2019 года. Некоторые СМИ, связанные с оппозицией и структурами гражданского общества, сообщали о возросшем давлении на них со стороны власти. В то же время активисты антикоррупционных движений заявляли, что в законодательство были внесены изменения с целью усложнить для них контроль за доходами должностных лиц. Звучат также жалобы, что Служба безопасности Украины (СБУ) имеет чрезмерно много полномочий и при этом не контролируется обществом. СБУ обвиняют в участии в коррупционных практиках, в том числе в содействии перемещению контрабандных товаров через линию блокады Донбасса и в рейдерском захвате предприятий.

Менее чем за два года до выборов рейтинг одобрения Порошенко снизился до 17%; при этом 75% граждан Украины оценивали его работу отрицательно. Однако оппозиция также не имеет серьезной поддержки, и, согласно июньскому опросу, более 80% населения считают, что Украина находится в состоянии "хаоса".

В конце июля Порошенко предпринял меры, чтобы убрать из политики бывшего одесского губернатора Михаила Саакашвили, некогда политического союзника, а теперь непримиримого критика провалов администрации Порошенко в области борьбы с коррупцией. У Саакашвили было аннулировано гражданство Украины за якобы предоставление неверной информации в его заявлении о гражданстве. Однако этот маневр очевидно не удался, дав оппозиции новый повод для критики президента. Скандальное возвращение Саакашвили в Украину 10 сентября активизировало оппозицию и у многих создало впечатление, что и президент, и его соперники манипулируют законом для продвижения своей политической повестки и тем самым наносят серьезный ущерб международной репутации Украины.

Главным бенефициаром этой ситуации, скорее всего, станет бывший премьер-министр Юлия Тимошенко, которая лидирует в опросах общественного мнения с поддержкой около 13,5% (Порошенко ненамного от нее отстает). Ее популистская повестка, в которой сочетаются темы социального благополучия и антикоррупционные мотивы Саакашвили, заставляет Порошенко уходить в оборону и расчищает путь для других кандидатов из анти-истеблишмента.

Такая политическая динамика, вероятно, вынудит власть игнорировать рекомендации западных стран, смягчая меры жесткой экономии и отодвигая на будущее противоречивые шаги вроде земельной реформы. Президент не продвигает реформы так явно, как раньше, а Национальный совет по реформам, который прежде готовил для него повестку и был движущей силой перемен, теперь и значительно больше усилий уделяет связям с общественностью, чем самим реформам. Из-за этого текущее руководство процессом реформирования и ответственность за реформы перешли к Кабинету министров во главе с премьер-министром Владимиром Гройсманом. Последний играет важную роль в продвижении децентрализации и уделяет первоочередное внимание реформе государственного управления, под которую была выделена существенная помощь ЕС.

В целом, основными мотиваторами реформ в Украине остаются западные структуры и общественные группы . Прогресс был достигнут в тех областях, где Запад на нем активно настаивал, и где техническая помощь была действительно использована для достижения эффекта - например, в реформе государственного управления, децентрализации или внедрении новой системы проверок пищевых продуктов, которая приближает Украину к стандартам ЕС.

После многомесячного сопротивления президент Порошенко 4 октября согласился с требованиями создать специализированный антикоррупционный суд. Однако Верховная Рада - при поддержке Блока Петра Порошенко, Народного фронта и осколков бывшей Партии регионов - допустила 3 октября принятие поправки законопроекта о судебной реформе, которая ограничивала бы срок досудебного расследования серьезных уголовных дел шестью месяцами. Если Порошенко подпишет законопроект, одобренный парламентом, расследование нераскрытых преступлений, совершенных во время протестов Евромайдана, может быть прекращено. Это также нанесло бы серьезный удар по расследованиям коррупционных преступлений, которые, как правило, занимают более одного года.

На происходящее в Украине ЕС реагирует двойственно: с одной стороны, он приветствует достижения в реформах и углубляет отношения с Киевом, но с другой стороны, все более усиливает критику. Утверждение безвизового режима ЕС с Украиной 11 июня стало зримым свидетельством успеха. В первый же месяц более 95 тысяч украинцев ездили в Европу без визы. Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной, еще одно достижение Брюсселя и Киева, вступило в полную силу 1 сентября, после чего высказывания официальных лиц ЕС стали заметно более резкими. Посол ЕС в Украине Хюг Мингарелли откровенно критиковал Раду за блокирование реформ, а президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер потребовал от Порошенко "усилить борьбу с коррупцией".

Западные соседи Украины также отреагировали на новый закон об образовании, подписанный президентом 26 сентября. Закон определяет украинский как основной язык преподавания в школах начиная с пятого класса. Многие положения закона расплывчаты, но его главной целью, очевидно, является русский язык, который является единственным языком для примерно 15% граждан Украины. Болгария, Венгрия, Молдова и Румыния высказали мнение, что этот закон ограничит право соответствующих этнических меньшинств в Украине получать образование на их родных языках. В ответ президент Румынии отменил запланированную поездку в Киев, а министр иностранных дел Венгрии заявил, что его страна "заблокирует в рамках Европейского Союза процесс европейской интеграции Украины".

Израненый Восток

Конфликт на востоке Украины по-прежнему наносит стране в целом серьезный ущерб в гуманитарной, финансовой и политической сферах. За первые семь месяцев года в зоне конфликта погибли 59 гражданских лиц и 280 получили ранения. Хотя в большинстве случаев режим прекращения огня нарушали пророссийские боевики, набирающая профессионализм и надежность армия Украины также "тестировала" линию разграничения.

Жители Восточной Украины продолжают принимать на себя основную тяжесть конфликта. С начала 2017 года было зарегистрировано более 6 миллионов пересечений линии соприкосновения в зоне конфликта (за весь 2016 год пересечений было 8,5 миллионов) в связи с новой процедурой осуществления социальных выплат, введенной правительством Украины. По оценкам Агентства ООН по делам беженцев (UNHCR), 560 тысяч человек, проживающих в районах, не контролируемых правительством (из них 400 тысяч в текущем году) потеряли доступ к своим государственным пенсиям в Украине из-за бюрократических препятствий.

Конфликт также привел к ослаблению экономического роста и способствовал отвлечению общественного внимания от дискуссий об отсутствии реформ сектора безопасности. Расследования коррупции и самоубийств в армии (их число составило 500 за три года) дает мрачное представление о процессах в вооруженных силах. Реформа также сдерживается трудностями взаимодействия между волонтерами и структурами власти, которые работают в области снабжения армии и военных закупок.

Единственным настоящим экономическим бенефициаром конфликта была внутренняя оборонная промышленность. Государственный военный концерн Укроборонпром сообщил о стопроцентном выполнении государственных оборонных заказов и 25-процентном увеличении экспорта в 2016 году. Противотанковая управляемая ракетная система нового поколения "Корсар" была введена в эксплуатацию при относительно небольших затратах.

В июле пророссийские сепаратисты на востоке Украины объявили о создании "нового государства" под названием "Малороссия". Декларация не была одобрена Кремлем, но заметно дестабилизировала ситуацию в регионе. Сепаратисты захватили контроль над 53 украинскими предприятиями, а блокада грузоперевозок националистическими группами на контролируемой Украиной территории и временное замораживание правительством железнодорожных и автомобильных пунктов пропуска грузов могут в итоге привести к потере соответственно 0,6 и 0,7 процентов от ВВП Украины. В апреле Киев прекратил поставку электроэнергии в Луганск, после того как по этим поставкам был накоплен (вместе с Донецком) непогашенный долг в размере 431 миллионов долларов.

По мере того, как конфликт развивался, президент Порошенко и правительство Украины предприняли ряд мер, которые были хорошо приняты большей частью украинского истеблишмента, но подверглись критике в России и в регионах Украины с преобладанием русского языка. В апреле президент подписал указ о введении санкций в отношении нового перечня российских компаний и частных лиц, в том числе крымских предприятий, перерегистрированных в России, и должностных лиц, ответственных за преследование граждан Украины по политическим мотивам в России. Вызвали дискуссии меры по блокировке популярных российских веб-сайтов, в том числе крупнейшей российской социальной сети ВКонтакте и портала Яндекс.

Конфликт с Россией был основным пунктом обсуждений при визитах руководителей страны в Вашингтон, несмотря на то, что администрация президента США Дональда Трампа, по впечатлению, на снизила для себя практический приоритет темы Украины в своей общей внешнеполитической политике. Конгресс США пытался смягчить разброд и шатание в исполнительной власти, в том числе через почти единогласное голосование в июле за законопроект о новых санкциях против России. Несмотря на необычно длительные задержки в назначениях на высшие посты, администрация Трампа назначила бывшего посла в НАТО Курта Волкера специальным посланником по конфликту в Украине. Государственный секретарь Рекс Тиллерсон посетил Украину в июле, а министр обороны Джеймс Мэттис приехал Киев на празднование Дня независимости в августе. Сообщается также, что Белый дом рассматривает вопрос о предоставлении Украине летального оружия, но публичные комментарии советника по национальной безопасности Х. Р. Макмастера дают основания предполагать, что настолько серьезного сдвига в политике США, вероятно, не будет.

Обеспечение экономических реформ

Новости в области экономики и экономических реформ неоднозначны. С одной стороны, экономика Украины продолжала расти, хотя и медленно, на 2% в год. Железнодорожная блокада территорий, не контролируемых правительством, а также неблагоприятные погодные условия, сказавшиеся на урожайности сельскохозяйственных культур, привели к тому, что более оптимистические ожидания не оправдались. Кредитное рейтинговое агентство Moody's повысило рейтинг Украины в конце августа, сославшись на прогресс в структурных реформах, который "в случае поступательного развития может привести к дальнейшему повышению устойчивости украинского внутреннего и внешнего долга". Другим позитивным сигналом было то, что Украина в сентябре вернулась на международные кредитные рынки и выпуском еврооблигаций привлекла 3 миллиарда евро. Успех выпуска еврооблигаций, скорее всего, отражает ожидания, что Украина сможет больше полагаться на мировые рынки капитала и меньше на поддержку международных финансовых институтов (МФИ), которые сопровождают свои кредиты условиями продвижения болезненных реформ.

С другой стороны, экономические реформы идут медленно. При недавнем посещении Киева заместитель главы МВФ Дэвид Липтон предупредил, что Украина рискует увидеть откат реформ и указал на отсутствие прогресса в борьбе с коррупцией как на критический показатель. Последний транш МВФ в размере 1 миллиарда долларов США был выделен в апреле после нескольких задержек, а следующий транш, который должен был состояться летом, все еще не утвержден. Сохраняются серьезные сомнения в способности украинского правительства поддерживать ход реформ. В то же время Национальный банк Украины остается без руководителя, так как Валерия Гонтарева ушла в отставку еще в апреле.

МВФ и Всемирный банк выражали озабоченность по поводу законопроекта о пенсионной реформе, который был утвержден в Раде после внесения более 1000 поправок. Реформа была подвергнута резкой критике со стороны популистских политиков и столкнулась с сильным противодействием в парламенте, но в конечном итоге была принята ключевыми политическими фракциями, так как это было единственным способом разблокировать следующий транш МВФ. Пока неясно, удовлетворяет ли принятый закон условиям МВФ. Склонность к популизму и нарастающая перед выборами напряженность в хрупких правительственных коалициях в сочетании с возвращением возможности заимствовать на международных кредитных рынках вызывают вопросы о действительной приверженности правительства реформам и бюджетной дисциплине в преддверии 2019 года.

В соответствии с общей неопределенностью экономической картины, прогресс правительства в области приватизации можно в лучшем случае назвать частичным. Широко распространены мнения о том, что этот процесс эффективно тормозится с помощью коррупционных договоренностей. Многие потенциально ценные активы  энергетического сектора, которые необходимо приватизировать, должны быть перестроены еще до того, как их можно будет продать. Усилия, направленные на это, столкнулись с сильной оппозицией со стороны мощных групп, которые в течение длительного времени культивировали в этом секторе коррупцию.

Два случая достаточно ясно продемонстрировали, что старые практики сохраняются. Реструктуризация государственной газовой монополии "Нафтогаз" оказалась под угрозой, когда два независимых иностранных члена его наблюдательного совета подали в отставку, обвинив правительство в неспособности провести реформу корпоративного управления. Члены правления столкнулись с нежеланием правительства соблюдать взятые им на себя обязательства (например, повышать цену на газ для населения), сопротивлением разукрупнению внутри компании и осознанием, что "вмешательство политиков в управление стало нормой".

Во втором случае авиакомпания-лоукостер Ryanair отказалась от планов по экспансии в Украину, указав причиной интересы местных групп. Сообщалось, что украинское правительство вмешалось в переговоры в интересах сильной олигархической группы, владеющей компанией Международные авиалинии Украины (МАУ) и не желающей допускать на рынок иностранного конкурента.

Ситуацию в экономике усугубило также то, что бывшие владельцы ПриватБанка, миллиардеры Игорь Коломойский (который владеет и МАУ) и Геннадий Боголюбов пропустили в конце июня крайний срок выполнения обязательств по перестройке портфеля инсайдерских кредитов. Хотя Генеральная прокуратура возбудила против них уголовное дело, правительству теперь нужно будет дополнительно найти 1,5 миллиарда долларов США, чтобы национализированный ПриватБанк оставался на плаву.

Перезагрузка судебной системы

Судебная реформа продвигалась, хотя также не без противоречий. Для заполнения вакансий в Верховном суде был проведен беспрецедентно открытый конкурс. Соперничество было ожесточенным: из более чем 1400 претендентов только 120 прошли полную процедуру отбора и были одобрены в качестве судей. Впервые представителям гражданского общества была дана возможность представлять доказательства в процессе отбора и оспаривать любого кандидата через общественный Совет проверки добропорядочности. В итоге совет выразил обеспокоенность тем, что четверть новых судей прежде нарушала права человека, принимала политически мотивированные решения или не может объяснить источники своих доходов. Как твитнуло посольство США, "Ряд сильных номинаций Верховного суда, но остаются вопросы по добропорядочности многих кандидатов".

Был достигнут определенный прогресс в реформировании Конституционного суда. Новое законодательство, принятое в августе, ввело конкурсный отбор судей Конституционного суда и позволило отдельным гражданам и компаниям оспаривать конституционность законов. Однако принятый закон также подвергался критике из-за положений, которые оставляют суд уязвимым для политического давления со стороны президента и Верховной Рады.

Бизнес и банки

Было предпринято несколько позитивных шагов для снижения административного давления в промышленности, которые также должны помочь борьбе с коррупцией в целом. Ожидается, что новое законодательство сократит зарегулированность в строительной отрасли.

Важным шагом к большей прозрачности стало согласие правительства поделиться данными о бенефициарах юридических лиц Украины с новым Регистром глобальных бенефициаров, который был создан в 2016 году крупнейшими антикоррупционными организациями, такими как Transparency International и Global Witness.

Кроме того, несколько новых законов призваны гармонизировать украинскую деловую практику с правилами ЕС, которые защищают права миноритарных акционеров, упрощают процедуры реструктуризации банков и предоставляют малым и средним банкам новые инструменты для сотрудничества.

Цель - энергоэффективность

В июне были приняты три долгожданных закона, направленных на повышение эффективности в энергетическом секторе, и создан Фонд энергоэффективности. Законы предусматривают сокращение потребления газа в Украине на 25 процентов за пятнадцать лет. Они оговаривают установку счетчиков во всех помещениях, подключенных к внешним тепловым сетям, и сертификацию зданий для повышения энергоэффективности. Жилые здания потребляют более половины расходуемого газа, и около 60 процентов потребляемой энергии при этом теряется, что означает потерю почти 3 миллиардов долларов в год. ЕС подтвердил поддержку этой реформы, пообещав внести 100 миллионов евро. Оценки общей стоимости мер по повышению эффективности домохозяйства достигают 57 миллиардов долларов США.

Здравоохранение: Два шага вперед и шаг назад

В амбициозных планах по полному пересмотру системы здравоохранения Украины есть заметный прогресс, но и у этой реформы сильное противодействие в Верховной Раде. В апреле парламент Украины принял в первом чтении законопроект о реформе здравоохранения. Однако жизненно важное сопутствующее законодательство для создания национальной службы здравоохранения Украины и разработке новых методов оплаты медицинских услуг не было тогда утверждено. Законопроект, создающий модель финансирования для новой системы здравоохранения, был принят в первом чтении в июне, но дальнейшее рассмотрение в парламенте было замедлено внесением более чем 800 поправок. Это говорит о том, что многие парламентарии выступают против перехода от системы государственных субсидий к системе, которая дает больше автономии медицинским учреждениям. Голосование по этому законопроекту было отложено до осени. Аналогичным образом, законопроект, вносящий изменения в Бюджетный кодекс, который определяет, среди прочего, как будут распределяться средства между центральным правительством и местным самоуправлением, также прошел первое чтение в июне, но не смог собрать достаточное количество голосов при втором чтении. Дальнейшие прения по этому вопросу также были отложены.

В то же время децентрализация здравоохранения продвигается. 15 из 24 регионов или областей Украины и город Киев уже одобрили новое больничное районирование, которое станет основой для оказания вторичной медпомощи.

Децентрализация: к точке невозврата

Продолжилась реформа децентрализации, призванная значительно усилить ответственность и улучшить распределение полномочий новых местных администраций. Местные выборы должны впервые состояться 29 октября в нескольких новообразованных самоуправляющихся округах. К концу августа было создано 413 новых громад (общин), объединивших города и поселки. Еще 203 громады ждут первых выборов, которые пройдут этой осенью и завершат их объединение. К концу 2017 года будут сформированы более 600 общин из первоначально запланированных 1500. Министерство регионального развития надеется, что эти общины будут покрывать более 50 процентов сельской территории Украины и их создание станет для реформы символической точкой невозврата.

По мнению центрального правительства Украины, финансовые выгоды от реформы очевидны уже сейчас. Правительство заявляет, что предоставило 1,5 миллиарда гривен (около 58 млн. долларов) объединенным общинам для развития инфраструктуры, 3,5 миллиарда гривен (около 136 млн. долларов) для Государственного фонда регионального развития и 4 миллиарда гривен (около 155 млн. долларов) в Фонд социально-экономического развития. На текущий момент Государственный фонд регионального развития поддержал в 2017 году 767 проектов на сумму 3,4 миллиарда гривен (около 132 млн. долларов), включая ремонт в школах, больницах, объектах социальной и спортивной инфраструктуры. При этом правительство отмечало, что выделенное финансирование расходуется не полностью, так как на август 2017 года на счетах банковских депозитов осталось более 14 миллиардов гривен (около 543 млн. долларов).

Реформа децентрализации остается незавершенной, так как Рада не может принять конституционные поправки, необходимые для ее поддержки. Это связано с нежеланием парламента одобрить специальный статус для Донбасса, который является частью пакета административной реструктуризации. В этом смысле долгожданная реформа также остается заложником конфликта на Востоке и внутриполитических противоречий Украины.

Фонд Карнеги за международный мир (англ. Carnegie Endowment for International Peace) - частная некоммерческая организация, которая считает своей основной задачей содействие сотрудничеству между странами мира. Фонд основан в 1910 году и является старейшим в США экспертно-аналитическим центром в области международных отношений.