Эрекле Урушадзе: Новейшая история власти и коррупции в Грузии

Реформаторский опыт Грузии стал одним из ярких примеров того, что пост-советское патриархальное и коррумпированное государство способно на настоящий цивилизационный рывок. Восьмилетнее президентство Михаила Саакашвили не решило всех проблем, которые стояли перед Грузией, но невозможно отрицать, что именно его команда в 2004-2013 годах стала движущей силой многих перемен в стране. Именно на этот период пришлись самые значительные преобразования - в том числе в направлении борьбы с прежде всемогущей грузинской коррупцией. Но была ли победа над ней полной - или коррупция тогда просто мутировала в другую форму?

Именно антикоррупционный опыт Грузии, его успехи и неудачи на протяжении последнего десятилетия, стали главными темами разговора LIGA.net с Эрекле Урушадзе, менеджером проектов неправительственной огранизации "Международная прозрачность" - отделения Transparency International в Грузии.

- "Международная прозрачность" работает в Грузии уже более 15 лет. Мы не сосредотачиваемся только на борьбе с коррупцией как таковой, а считаем, что необходимо исключать предпосылки для возникновения коррупции - поэтому значительное место в наших проектах занимает проблема good governance [качественного управления - Ред]. Мы также придаем большое значение развитию демократического общества, так как именно оно создает важные условия для победы над коррупцией - такие сильные институты, как эффективная судебная власть, парламентская демократия и многопартийность, независимость средств массовой информации и так далее. Поэтому мы работаем также во всех этих направлениях.

- Начало работы "Международной прозрачности" по времени совсем недалеко от грузинской Революции Роз 2003 года. Это были связанные события?

- Я сам работаю в организации с 2009 года, так что о более ранних временах могу говорить только с чужих слов. "Международная прозрачность" была основана в 2000 году, еще во времена президента Шеварднадзе. Но тогда организация была очень маленькая, а осмысленная антикоррупционная политика у грузинского правительства появилась только в 2004 году, и антикоррупционные реформы начались тогда же. И как раз в это время работа неправительственных организаций, и наша в том числе, активизировалась - в том числе благодаря тому, что Грузия начала получать существенную помощь от международных доноров. Доноры увидели, что появилась сила, которая реально собирается осуществлять такие реформы, и начали вкладывать деньги. Большую часть помощи тогда получило правительство на собственно реформы, но часть денег направили и в неправительственные организации, которые должны были заниматься общественным мониторингом проведения этих реформ. Ресурсы нашей организации увеличились, поэтому и сама организация смогла расшириться. Если в 2003 году в "Международной прозрачности" работали всего два человека, то в 2005 году в ней было уже 15 сотрудников. Пришли по-настоящему новые люди, которые вложили много усилий в развитие организации.

- А гражданское общество? Какие были тогда настроения?

- До Революции Роз у нас было всего несколько по-настоящему активных общественных организаций, но парадокс в том, что с началом реальных реформ многие их активисты ушли в правительство Саакашвили и прежде активные организации потеряли своих лидеров. Возник вакуум, который постепенно заполнялся в следующие годы.

Михаил Саакашвили в ноябре 2003 года
(Фото EPA / Сергей Долженко)

- Общественный запрос был тогда недостаточно мощным, чтобы компенсировать их уход?

- В общем, да. Тогда многие и в стране, и вне ее поверили, что вот наконец-то пришло правительство, которое всерьез взялось за реформы. Поэтому вопросам поддержки и развития гражданского общества стали уделять гораздо меньшее внимание, чем следовало бы. Ослабло понимание, что кроме реформаторского правительства совершенно необходимы еще и сильные негосударственные организации, которые смогут быть для него общественным противовесом, обеспечат механизмы его подотчетности. В первые два-три года после Революции Роз такая ситуация в целом сохранялась, а потом стало понятно, что и в новом правительстве злоупотребления происходят. Что, с одной стороны, очевидно есть целый ряд очень эффективных реформ, и этого никто не отрицает, кроме самых радикальных противников правительства Саакашвили, но, с другой стороны, имели место и всякие злоупотребления властью, включая коррупцию. Были нарушения прав человека, была неоправданная концентрация власти за счет ослабления некоторых ключевых государственных институтов, но была и коррупция. Люди тогда еще хорошо помнили времена Шеварднадзе - тогда коррупция была настолько тотальной, что относительно ограниченные случаи времени Саакашвили выглядели значительно меньшим злом. С другой стороны, некоторые нарушения прав человека принимали такие формы, что на это уже невозможно было закрывать глаза. И в связи с этим и в Грузии, и среди международных доноров укрепилось понимание, что нужно больше поддерживать гражданское общество.

- А до этого было представление о Саакашвили как об идеальном рыцаре без страха и упрека?

- Такие представления - это типично для послереволюционного общества, и у нас такая эйфория, конечно, тоже была. Наша организация никогда не отрицала успешность ряда проведенных при Саакашвили реформ, и того, что благодаря им определенные виды коррупции были на самом деле искоренены почти полностью. Взяточничество на самом низком уровне, на уровне так называемых общественных и личных услуг, было сведено к абсолютному минимуму, и это, конечно, был очень большой и важный шаг. Уменьшилась коррупция в сфере сбора налогов, вследствие чего доходы бюджета резко возросли. Кстати, правительство Шеварднадзе развалилось во многом из-за того, что стало неспособно поддерживать даже базовые функции - например, тот же сбор налогов, - из-за чего у власти просто не было денег и оно ничего не могло профинансировать, включая свою собственную безопасность. В результате после мирной революции то правительство ушло очень легко, потому что оказалось совершенно беспомощным из-за своей коррумпированности.

Реформа системы сборов налогов была одной из первых, которую провело правительство Саакашвили, и после этого бюджетные поступления за очень короткое время увеличились в разы. И это было только за счет улучшения качества администрирования, потому что экономический рост тогда был не настолько значительным, чтобы обеспечить такой рост налоговых поступлений. В результате этого у правительства появились деньги, которые оно могло направить на другие реформы - это помимо того, что средства также вкладывались в развитие инфраструктуры. Тогда же начали платить нормальные зарплаты в полиции и в других секторах госслужбы, и у людей появилась возможность работать честно, которой просто не было при Шеварднадзе. При нем если полицейский не брал взятки, ему просто не на что было жить.

Все это было к лучшему, однако параллельно начался другой процесс - процесс концентрации власти в руках Саакашвили и очень узкого круга близких к нему лиц. Эта концентрация происходила за счет ослабления парламента, ослабления судебной власти и установления контроля над средствами массовой информации. Большинство СМИ оставались независимыми, но в Грузии, в которой для примерно 80% людей телевидение является основным источником информации, правительство может добиться очень многого путем установления контроля над двумя-тремя основными телеканалами, которые вещают на всю страну. Цензуру никто не вводил, конечно, но благодаря влиянию на судебную власть правительству вполне удалось гарантировать, что владельцами ключевых медиакомпаний будут дружественные ему бизнесмены. В результате из эфира начали исчезать всякие аналитические и политические программы, дебаты и так далее. После 2008 года сложилась ситуация, когда ни один из трех крупнейших грузинских телеканалов не критиковал действия правительства. В результате возникла система, в которой практически отсутствовали механизмы общественного контроля за действиями власти. Оппозиция была очень слабой, у нее не было представительства в органах власти того уровня, где она могла бы на что-то повлиять, правительство же контролировало и парламент, и судебную власть вместе с прокуратурой и службой государственного аудита - и так далее. В правящей партии тоже почти все решал Саакашвили и, возможно, еще два-три человека. На деле сложилась ситуация, когда реальная власть сосредоточена в руках нескольких человек, когда они могут эту власть использовать в любых целях и реально нет никаких механизмов для того, чтобы предотвратить возможные злоупотребления. Такое привилегированное положение было использовано, в частности, для того, чтобы закрепиться во власти. Во время выборов 2008 года, например, партия Саакашвили получала финансирование в разы больше, чем все остальные партии вместе взятые. Это даже помимо того, что они имели преимущественный доступ к СМИ и административный ресурс, если смотреть только на избирательные фонды. Некоторые оппозиционные партии тогда не смогли получить буквально никакой помощи от частного бизнеса, круглый ноль, так как бизнес понимал, что поддержка оппозиции может привести к неприятным для него последствиям.

- По вашим словам получается, что у правительства Саакашвили подчеркнуто либертарианский подход к реформам в экономике сочетался с чисто авторитарными методами в политике.

- Интересно, что в ответ на критику "Международной прозрачности" и других организаций насчет коррупции в правительстве министр экономики Каха Бендукидзе и министр внутренних дел Иване Мерабишвили говорили: вы же соглашаетесь с тем, что низовой коррупции у нас нет (а ее действительно практически не стало), но раз так, коррупции во власти не может быть даже теоретически. Они считали, что в принципе невозможна ситуация, когда коррупции нет внизу, но она есть наверху. Если коррупционные деньги внизу не собираются, откуда же они возьмутся наверху? Но это же только одна из возможных моделей коррупции - когда, скажем, рядовой полицейский берет взятки, делится с начальством, а потом деньги отправляются выше. Это не единственный вариант, есть и другие. Но в правительстве тогда считали, что "Международной прозрачности" просто хочется говорить о коррупции (которой на самом деле якобы нет), чтобы отчитаться перед донорами. Потому что, говорили они, если "Международная прозрачность" признает, что мы искоренили коррупцию, она тем самым признает, что смысла в ее существовании больше нет и, соответственно, финансирования она больше не получит.

Между тем, коррупция тогда все-таки была. Например, с тем же финансированием политических партий. Были случаи, не один и не два, когда компании в год парламентских выборов получали очень крупные государственные заказы без всякого тендера (у нас в Грузии есть такой механизм - "упрощенные госзакупки", который позволяет правительству в виде исключения размещать такие заказы). А через неделю-две владелец такой компании делал очень крупный взнос в предвыборный фонд правящей партии. Это был чистой воды откат. Были ситуации, когда компании, связанные с должностными лицами, с членами парламента из правящей партии, получали опять-таки без тендера и без конкурентов госзаказы на реализацию инфраструктурных проектов. Были случаи, когда члены правительства уходили с должности и вдруг превращались в очень-очень успешных и богатых бизнесменов, а их состояние увеличивалось в разы всего за несколько месяцев после выхода в отставку. В декларации, подаваемой в момент ухода, у него еще нет никакого особого богатства - и вдруг это богатство у него волшебным образом появляется.

- И все это было параллельно знаменитой либеральной модернизации?

- Я вовсе не хочу создать впечатление, что члены правительства Саакашвили не были искренними реформаторами. Они действительно хотели модернизировать страну и побороть коррупцию, и я думаю, что они в этом плане добились довольно большого успеха. Но у них была и вторая цель, - вполне нормальная, кстати, для политической силы: оставаться у власти как можно дольше. И ради этого они были готовы переступать границы закона.

- Оставаться у власти ради чего - чтобы и дальше продолжать реформы?

- Это хороший вопрос. Люди, которые симпатизируют команде Саакашвили, вполне могут аргументировать, что власть им нужна была для того, чтобы продолжать реформы, чтобы плохие люди не пришли и эти все реформы не отменили. Те, кто им менее симпатизируют, могут сказать, что они привыкли и хотели сохранить власть ради самой власти. У кого-то из членов его правительства мог быть и мотив личного обогащения - хотя как раз о самом Михаиле Саакашвили я этого сказать не могу. Но в целом ряде случаев они прибегали к тому, что можно назвать коррупцией, чтобы обеспечить ресурсами правящую партию. Например, такие манипуляции с закупками, о которых я упоминал - это коррупция, и хотя нельзя сказать, что это делалось для личной выгоды, но это делалось определенно в интересах партии. Или то, что происходило с телевидением - люди, близкие к правительству, получали контроль над телеканалами по результатам явно несправедливых судебных решений. Это тоже можно интерпретировать как случаи коррупции.

- После ухода правительства Саакашвили были ли завершенные судебные дела против членов его команды?

- Тут ситуация очень сложная. С одной стороны, у "Международной прозрачности" нет сомнений, что нарушения закона и случаи коррупции в этом правительстве были. У нас было много вопросов к тем членам команды Саакашвили, которые потом подверглись уголовному преследованию уже при новом правительстве - это и сам Саакашвили, и бывший министр внутренних дел и затем премьер-министр Мерабишвили, и бывший мэр Тбилиси Угулава, - можно найти наши отчеты и публикации того времени, в которых мы поднимали вопросы нарушения прав человека и коррупции в тогдашней власти. Но, к сожалению, то, как развивались начатые против них впоследствии уголовные дела, дает основания говорить, что в этих делах была прежде всего политическая мотивация.

- Но если бы у следствия была надежная доказательная база по уголовной части, политическая мотивация бы не понадобилась.

- Знаете, в большинстве случаев с высокопоставленной коррупцией не так легко собрать надежную доказательную базу, достаточную для вынесения объективного судебного приговора. К сожалению, насколько мы можем судить, новая власть, которая пришла после выборов 2012 года, не имея на руках безусловных доказательств, готова была такие доказательства фабриковать - или же воздействовать на судебную власть для того, чтобы судьи снизили требования к доказательной базе.

- Что представляла собой зависимость грузинской судебной системы во времена правительства Саакашвили и изменилась ли ситуация сейчас?

- Ситуация изменилась после смены правительства. У нас есть программа мониторинга судебной власти, которая включает присутствие наших экспертов на судебных разбирательствах, и нам было очевидно, что система контроля над судебной властью, которая была у правительства Саакашвили, после ноября 2012 года развалилась. Видимо, судьи были завязаны на каких-то конкретных функционеров, и после того, как эти люди лишились своих постов и влияния, эти связи просто исчезли. Я думаю, у части судей была некоторая растерянность, но часть судей были готовы к независимой работе и они стали эту независимость проявлять. До этого во всех делах, в которых у правительства был интерес, судьи выносили решения в пользу власти в 100% случаев. После 2012 года мы получили ситуацию, когда часть судей стала работать независимо, без оглядки на власть. 100% контроля над судьями не стало. И у нового правительства тогда появилась необходимость организовать все так, чтобы важные для него судебные дела - например, дела против членов предыдущего правительства, - попадали к определенным судьям, на которых у правительства было влияние. Таким образом эти дела доводились до обвинительного приговора, даже если собранная доказательная база была явно недостаточна.

Бидзина Иванишвили (Фото EPA / Zurab Kurtsikidze)

- То есть, зависимость судебной власти в Грузии сохранилось и после 2012 года?

- Да, хотя в 2012 году, когда ситуация была на переломе, мы выражали на этот счет осторожный оптимизм. Но, видимо, подвижки тогда были вызваны резким изменением политической ситуации, а затем уже новая власть предприняла усилия для того, чтобы взять суды под свой контроль. Хотя, скажем, в уголовных делах, которые не имели отношения к политике, было очевидно, что суды стали выносить более независимые решения. Если до 2012 года судьи обычно "слушались" прокуратуру, то после выборов они стали вести себя гораздо более независимо от нее. Что интересно, со временем между судейской системой и властью в Грузии возник новый баланс, на других принципах. Если при Саакашвили это было "вертикальное" подчинение судей власти, то сейчас он сменился взаимовыгодным коррупционным договором. Группа судей получили продление полномочий сверх того 10-летнего срока, что был ранее предусмотрен законом, вплоть до пожизненного назначения для некоторых. Взамен именно эта группа судей обеспечивает для власти вынесение решений, которые той необходимы.

- Я правильно понял, что в 2012 году проявился общественный запрос на более независимую судебную систему?

- Общественный запрос был. И деконцентрация власти после выборов создала некий вакуум, который позволил проявиться плюрализму. И не только в суде, но и в медиа. Например, телеканал "Рустави", который во времена Саакашвили вообще никак не освещал нашу деятельность и ничего плохого про правительство не передавал, вдруг стал основным оппозиционным каналом и главным критиком власти. Они стали освещать все, что публикует "Международная прозрачность" Грузии и другие неправительственные организации. "Имеди" и другие телеканалы не стали уступать конкурентам и тоже стали освещать эти темы. В результате появился практический плюрализм в средствах массовой информации. Но все это, естественно, не является результатом проявления доброй воли нового правительства или его большей демократической настроенности, а просто следствием переходного периода - когда одна система контроля разваливается, другая пока не отстроена, появляются новые степени свободы и общество стремится ими воспользоваться. После выборов 2016 года стало очевидно, что власть стремится отстроить новую систему контроля, очень похожую на ту, что была раньше. С судебной властью они разобрались, теперь с ее помощью они пытаются установить контроль над телевизионными медиа. Руководить общественным телевидением они уже поставили человека из правящей партии и близкого к Иванишвили. Только вмешательство Европейского суда по правам человека помешало им захватить "Рустави". Они также пытаются усилить контроль над государственными службами, которые стали работать более независимо после ухода правительства Саакашвили - например, над службой государственного аудита, которая год за годом дает очень качественный анализ расходования бюджетных средств. У руководителя этой службы, назначенного еще при Саакашвили, кстати, скоро истекает срок полномочий, и он наверняка будет заменен на человека, связанного с нынешней правящей партией.

- С чем может быть связана это циклическое возращение коррупционных практик?

- Вероятно, у общества не находится достаточной воли, чтобы настоять на изменении избирательного законодательства. Нынешний закон дает победившей на выборах партии возможность создавать в парламенте надежное большинство и затем почти полностью игнорировать оппозицию. Это раз за разом приводит к чрезмерной концентрации власти. Но если во времена Саакашвили граждане хотя бы знали, что власть концентрируется в руках избранного президента, то сейчас ситуация куда более неопределенная - не очень понятно, кто стоит во главе системы и принимает главные решения. Господина Иванишвили во власти формально нет, но в то же время все прекрасно понимают, что все важные решения принимает, скорее всего, именно он.

- Каких, на ваш взгляд, качеств и навыков не хватает общественным силам и государственным институтами для того, чтобы закрепить демократические достижения и предотвратить их деградацию?

- Это, наверное, самый главный вопрос для развития Грузии. Такая проблема проявляется у нас каждый раз после смены власти, и после мирной революции, и после выборов. Система концентрации власти самовосстанавливается. Вопрос как раз в том, как этому противодействовать. Что мешает возникновению по-настоящему плюралистической системы управления? Главное - видимо, отсутствие сильных политических партий. Непонимание основными политическими игроками настоящей ценности демократии и плюрализма. В Грузии для политической силы, которая приходит к власти, недостаточно победить оппонентов - она каждый раз стремится уничтожить оппонентов. Например, после поражения Единого Национального движения (партии Саакашвили) нынешнее правительство с 2012 года говорит, что ЕНД должно не просто оставаться в меньшинстве, а оно должно вообще исчезнуть. Есть даже такое популярное выражение - "партия должна исчезнуть с радаров". Возможно, поэтому у нас нет политических партий с сильной базой, со стабильным электоратом. Партия Саакашвили сумела создать нечто подобное, и именно поэтому не исчезла - в отличие, скажем, от партии Шеварднадзе. ЕНД остается оппозиционной партией, но она все равно недостаточно сильна, чтобы конкурировать с правящей партией в качестве оппозиции. Правящая партия, захватив государственные ресурсы, затем использует их для того, чтобы гарантированно побеждать на выборах.

- Самовоспроизводиться во власти.

- Да. При этом два основных ресурса власти - это контроль над финансовыми ресурсами и контроль над парламентом, который принимает изменения в избирательное законодательство, облегчающие правящей партии победу на следующих выборах. Например, сейчас обсуждается реформа избирательной системы, которая должна создать в грузинской политике ситуацию большего плюрализма. Но при этом принятие этой системы "Грузинская мечта", которая имеет 80% мест в парламенте, обставляет рядом условий, которые на практике снизят возможности политической конкуренции - например, запрет партийных блоков, а также передачу голосов, поданных за все партии, не преодолевшие 5% барьер, той партии, которая займет на выборах первое место. То есть, опять-таки они пытаются либерализовать систему таким образом, чтобы гарантировать для себя полный контроль.

- Про внутренние политические факторы понятно, а насколько существенным для перемен может быть внешний импульс? Политическое давление извне?

- Оно может быть очень существенным, как мы видели на примере выборов 2012 года. У партии Саакашвили в 2011 году была полная уверенность, что ей удастся удержаться у власти, и все необходимые для этого ресурсы. Никто другой внутри Грузии такими ресурсами не располагал. И тут в предвыборную кампанию вмешивается Бидзина Иванишвили, очень богатый человек извне, финансовые ресурсы которого сопоставимы с ресурсами всего Грузинского государства. Он формирует и финансирует политический блок из самых разных сил, оппозиционных Единому Национальному движению, - от крайних националистов до вполне прозападных партий, - вбрасывает перед выборами видеосъемку о нарушениях прав человека в тюрьмах - и на волне возмущения побеждает. При этом благодаря участию в коалиции прозападных политиков ему удается успокоить европейских партнеров и убедить их, что никакого резкого поворота и отказа от демократии при смене правительства не будет. Так что внешний фактор, как показала практика, действительно может быть в таких ситуациях очень существенным.

- Можно ли прогнозировать, как будет развиваться политическая ситуация в Грузии в дальнейшем, учитывая описанную вами цикличность?

- Это довольно сложно. В отличие от Украины, где олигархов несколько, второго Иванишвили в Грузии нет, и рассчитывать на повторение истории 2012 года трудно. С другой стороны, настроения у избирателей изменяются определенно не в пользу правящей партии - опросы показывают, что ее сейчас поддерживают около 25%, а Единое Национальное движение, которое остается крупнейшей оппозиционной силой - около 10%.

- По меркам Украины это очень много.

- Тем не менее, ситуация уже допускает появление какой-то новой силы. Те же опросы показывают, что около 60% населения не поддерживают ни одну существующую партию, и это огромный ресурс, который могла бы использовать новая политическая партия с актуальной программой. Такой партии пока нет, но сейчас интересно следить за отдельными независимыми политиками и общественными активистами. Некоторые из них вполне могут проявить себя во время президентских выборов 2018 года.

Читайте также: Хосе Угас: Если власть не может бороться с коррупцией, она уходит

Подписывайтесь на аккаунт LIGA.net в Twitter, Facebook и Google+: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.